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瞭望之窗》川普「交易式外交」當道,「美國的價值」何去何從?

川普形塑的「商業式」外交風格,與多年來美國政府推動的外交主軸大相逕庭,其所揭櫫的外交思考呈現多種矛盾。一方面堅信可以與魔鬼談判好的交易,或是不惜與盟邦談更好的交易,另一方面在貿易上又採取堅壁清野的保護主義。可以預見未來的美國外交政策將面臨嚴重挑戰,連帶也會殃及美國的國際威望與信用。更何況,如果所有外交都是建立在「利益的交易」而非「價值的分享」之上,那國際秩序有何黑白是非之分?

托克維爾

從一介商人躍升為全球最有權力的美國總統不到兩週,川普活生生將過去主持的電視實境秀「誰是接班人」(The Apprentice)搬進白宮。他持續用「推特」治國,他同時開闢多重戰場,頒佈一系列震撼全美和全球的行政命令,包括最新引發爭議的禁止7個信奉穆斯林教國家人民入境美國。這個命令還造成近百位美國外交官連署抗議和代理司法部長葉慈(Sally Yates)拒絕執行,川普直接要這位歐巴馬政府時期的副司法部長捲鋪蓋走路 You are fired!(妳被開除了!),白宮發言人史派瑟(Sean Spicer)更是對外交體系的文官嗆聲:不執行就自行走人!

川普所頒布的穆斯林禁令造成近百位美國外交官連署抗議和代理司法部長葉慈拒絕執行。(AFP)

因為川普上任而失業的不只是葉慈,還有歐巴馬任命的移民局長以及全部駐外大使,這也讓位處華府「霧底」(Foggy Bottom)的美國國務院大本營真的充滿一片愁雲慘霧,看不清未來方向。剛剛獲得參議院提名通過的新任國務卿提勒森(Rex Tillerson)首要任務是提振美國外交人員的信心和忠誠。

川普是合法當選並就任的美國總統,政府官僚體系本即應該效忠並服膺新的領袖和三軍統帥,但由於川普在競選期間和上任之後推動諸多有別於過去美國外交傳統的新作為,讓外交系統一時之間無所適從。例如,原本職掌武器管制的國務院次卿康垂曼(Tom Countryman)在離別演說中特別針對川普的穆斯林禁令感慨的說:

「紐約自由女神手持的火炬不只是吸引移民前來美國的磁鐵,更是美國對全世界民主承諾的投射。」

康垂曼提醒這些美國職業外交官,外交不是交易,人權無法交易,民主也不能拿來交易!這是現階段美國外交官僚體系對川普揭櫫的「交易式外交」(Transactional diplomacy)理念最深沈的無言抗議。

的確,川普過去在其著作《交易的藝術》(The Art of the Deal)中就曾主張重新協商過去不夠好的交易來創造有利籌碼,進而將這些籌碼用來交換真正的自我利益。川普在其就職演說以及後續作為中,更不時高唱與各國「交易」的重要性,目標都是為了創造工作機會、刺激國內投資、追求公平貿易、要求安全共享,而且一切都要以美國利益優先。

川普將過去在商場上在商言商的思維和手段移植到治國和外交,而且吾道一以貫之,投票給川普的選民當然給予喝采,肯定他言出必行。 他宣布美國退出歐巴馬時期談判的「泛太平洋夥伴協議」(TPP),揚言重新檢討並談判「北美自由貿易協訂」(NAFTA),因為他認為TPP和NAFTA都是不好的交易;他生氣掛掉澳洲總理騰博(Malcolm Turnbull)的電話,因為川普不滿騰博要求履行歐巴馬要接收滯留澳洲千餘名難民的承諾;甚至川普簽署穆斯林禁令的行政命令時,還傳出新任國土安全部長凱利(James Kelly)被蒙在鼓裡;川普深信為了打擊「極端伊斯蘭主義」(Radical Islam),美國可以與俄羅斯、甚至敘利亞合作,更不惜與伊朗開幹;川普更曾要求北約(NATO)、日本、韓國等安全盟邦要付美軍駐守的保護費。

川普因不滿澳洲總理騰博要求履行歐巴馬要接收滯留澳洲千餘名難民的承諾,憤而掛電話。(AP)

而為了逼中國在貿易與其他議題和美國談判,川普甚至以美國長久主張的「一個中國政策」作為籌碼。也因為此舉涉及台灣,讓蔡英文政府忐忑不安,深怕台灣在川普的「交易式外交」理念下成了犧牲品。

川普形塑的「商業式」外交風格,自然與多年來美國政府推動的外交主軸大相逕庭。就算同樣共和黨執政的小布希政府也都將強化全球「民主社群」列為外交施政重要議程。過去無論是共和黨還是民主黨當政,都支持透過雙邊或多邊協商解決國際紛爭與衝突,也都同意透過建構區域性機制的模式來處理國際紛爭。最大的差異在於共和黨更偏重使用軍事力量來維持國際秩序,例如雷根發展「星戰計劃」、老布希發動波斯灣戰爭、小布希啟動全球反恐戰役,川普的國安外交幕僚也主張要用軍事力量來確保和平。民主黨則是傾向經由結盟來分擔美國的責任,讓國際建制來維持全球秩序。但兩黨都會在目標國培植「親美」勢力,或是在爭議性的區域建立集體制衡的機制,必要時才展示武力嚇阻與介入。

但川普所揭櫫的外交思考卻呈現多種矛盾。

一方面他堅信可以與魔鬼談判好的交易,或是不惜與盟邦談更好的交易,另一方面他在貿易上又採取堅壁清野的保護主義。他在軍事上主張增加國防預算與軍力,但在防範極端伊斯蘭恐怖組織時,又採取視全部穆斯林教徒為其同路人的態度,違背美國立國的包容移民精神。若再加上川普好惡分明的人格特質,可以預見未來的美國外交政策將面臨嚴重挑戰,連帶也會殃及美國的國際威望與信用。更何況,如果所有外交都是建立在「利益的交易」而非「價值的分享」之上,那國際秩序有何黑白是非之分?

首席白宮策略長巴農被指定進入國安會議,影響力更甚於國家安全顧問佛林。(EPA)

川普的國安決策過程目前仍陷於混亂,首席白宮策略長巴農(Stephen Bannon)被指定進入國安會議,影響力更甚於國家安全顧問佛林(Michael Flynn)。未來國務卿提勒森、國土安全部長凱利、國防部長馬提斯(James Mattis)和駐聯合國大使海莉(Nikki Haley)如何有效輔佐川普的國安外交重大決策,才是最大考驗。

新手上路本即需要時間磨合,犯錯也再所難免,但美國總是世界獨霸的超強,牽一髮動全身。川普和提勒森都是外交生手,他的國安團隊專業背景也不足,目前看似以「交易」為手段的外交作為令舉世不安,美國外交官僚系統也軍心渙散。偏偏現今國際秩序充滿許多不確定性,小國如台灣不能再以不變應萬變,視維持現狀為上策,必須自求多福,努力找出生存之道。

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