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南風新生代》新政府與新南向大棋局:以菲律賓為鏡

當我們在看待東協時,雖然容易將之視為一個極具潛力的經濟體,但事實上,則需要視為全然不同的個體,並且將每個國家都看待為國際政治上的博弈者,從每個博弈者的主客觀情勢出發,再加上大國間介入的變數後,思考台灣在這棋局當中應該如何自處。

張進逸/南風四重奏計畫專案經理

近日AlphaGo重出江湖,和去年三月不同,這次更是以徹底壓倒性的優勢擊潰了世界各國的頂尖圍棋棋士,展現出人工智慧一日千里的發展成果。圍棋的迷人之處,在於如何盡可能的發揮每一著棋的子效,讓盤面上的每一顆棋都發揮出最大的價值。

人類棋士雖然輸給了人工智慧,但本質上即是人類棋士的佈局及子效不如人工智慧,並無損於圍棋的本質。回過頭來看,在國際政治的大舞臺上,每一個國家都是博弈者,關鍵是如何審視自身的定位及現實架構,制定出最符合國家利益的政策。

東協:是共同體還是個體?

東協正式成立,是在越戰時擔心共產赤化導致的骨牌效應的五國聯合,本質上比較偏向防共聯盟,但隨著時間經過,包括共黨政權的越南都加入東協後,已經轉化為區域性的聯盟。與歐盟相較,東協各國除了內部的民族及語言都有高度差異性之外,歷史上彼此的連結也不如歐洲大陸如此之深,所以制度設計上,也不如歐盟的高度整合,甚至逐步讓渡出國家主權給歐盟,而是以不干涉內政為原則,著重在經貿方面的整合。

也因此,當我們在看待東協時,雖然容易將之視為一個極具潛力的經濟體,但事實上,則需要視為全然不同的個體,並且將每個國家都看待為國際政治上的博弈者,從每個博弈者的主客觀情勢出發,再加上大國間介入的變數後,思考台灣在這棋局當中應該如何自處。

我們在看待東協時,雖然容易將之視為一個極具潛力的經濟體,但事實上,則需要視為全然不同的個體,並且將每個國家都看待為國際政治上的博弈者。(EPA)

地緣政治變化與國家利益決策

我們以菲律賓為例,過去菲律賓曾是美國的殖民地,正式獨立之後仍在1951年與美國簽訂《共同防禦條約》的軍事同盟,爾後美國雖然在1992年迫於壓力撤出駐軍,但由於中國崛起並在南海開始擴張勢力,缺乏武裝力量的菲律賓當時的合理決策,就是重新強化與美國的軍事關係,另外簽訂了《美菲軍事訪問協議》(VFA),讓美軍可以暫時駐紮的方式派駐菲律賓,作為牽制中國之用。對美國而言,也將菲律賓視為重要的灘頭堡,在911恐攻之後,菲律賓被定位為反恐的第二戰線,提供了諸如C-130運輸機、UH-1直升機、海監船等軍事設備,及大幅增加軍費援助。

由於美菲兩國相互有需求,所以合作關係自然緊密。 但現在的地緣政治已與過去二十年發生極大的變化。歐巴馬政權雖然在第一任任期時提出「亞太再平衡」戰略,但從來未清楚論述具體的內涵,原先為了彌補在亞洲軍事影響力日漸低弱而主導的TPP談判,又遭遇了國內的強烈反彈。同一時間,中國的軍事及經濟影響力卻急劇增強,更為加強了在南海勢力的擴張,2012年從菲律賓手中奪取了黃岩島的實質控制權,並禁止了菲律賓漁民的捕漁權利。

在艾奎諾三世(Aquino III)時期,菲律賓在無力奪回黃岩島及制衡中國的南海擴張下,提出了南海仲裁案,希望能靠著國際仲裁的力量,來協助菲律賓能取回在南海的部分權利。然而,菲律賓雖然在2016年的仲裁結果當中取得全面勝利,但卻無法化作為實際的力量,包括盟友美國在內,對此也無具體實質的作為協助菲律賓落實仲裁結果。這樣的情況,終於使得菲律賓新任總統杜特蒂上臺之後,改弦更張原本的政策,以在國內鐵腕掃毒受到歐巴馬政權批判為名,藉此採取弱化與美國的雙邊關係,換取對中關係的改善,並在中國的默許下獲得了重回黃岩島捕漁的權益,以及中國的可觀經濟援助。

艾奎諾三世時期,菲律賓在無力奪回黃岩島及制衡中國的南海擴張下,提出南海仲裁案,希望能靠著國際仲裁的力量,來協助菲律賓能取回在南海的部分權利。菲律賓雖然在2016年的仲裁結果當中取得全面勝利,但卻無法化作為實際的力量。(AP)

杜特蒂雖然看似親中,但其實也只是反映了地緣政治的變化。

在歐巴馬主政下,美國逐步降低了在國際上干涉的力道,失去足夠保護屏障,再加上中國快速崛起的背景之下,杜特蒂放棄單邊押寶美國的政策也不難理解。事實上,杜特蒂也並非全然揚棄與美國的關係,特別從與候任總統川普對話時強調對川普的肯定,以及表示駐軍問題留待川普上臺後再判斷,看得出來杜特蒂也是在等待美國政策是否會有所轉變,再去評估最符合國家利益的決策。

這類的思維其實並不是杜特蒂獨有,2004年的雅羅育(Arroyo)政權時,由於決定自伊拉克撤軍,導致美國削減了對菲援助金,使得兩國關係發生惡化。當時雅羅育隨後訪問北京,並與中國達成在海上救難及共同訓練的共識,並從中國取得了1000萬人民幣的軍事援助金。這也可以看出菲律賓雖然執政者不同,但同樣會根據自身所處狀況,以及評估美、中戰略後,做出當下最符合利益的判斷。

類似的情境在東協各國裡,當然不會僅有菲律賓如此,各國同樣會站在自身的立場,決定自己該如何行動。

在美國準備退出一手主導的TPP協定之後,以東協加六(中國、日本、韓國、印度、澳大利亞、紐西蘭)為主體的RCEP協定的重要性勢必會強化,而中國又由於在這項協定裡扮演積極角色,可以預見中國因素對東協的影響力會進一步的上升。

台灣未來的地緣政經發展方向

回到台灣自身的角度來看,東協各國隨著2015年底建立了「東協經濟共同體」(ASEAN Economic Community,AEC),彼此間的經貿整合變得更加緊密,再加上中國在政、經、軍對東協的影響力日益加深,因此即使新政府開始推動新南向政策,仍然必須要面對這項客觀情勢,無法僅以新南向為名,就可期待分散西進的風險。

可以預見的未來,台灣想加入RCEP談判在中國阻撓下應該有所困難,而原先希望爭取加入TPP的想法又因為美國即將退出而變得不可行,若相關的協議都不得其門而入,在起跑點上就已與競爭國產生落差。不過,如同本文開頭所說,東協各國間也具有高度的歧異,所以無法進入包裹式的協議談判,並不等於無法與個別國家簽訂實質性如FTA的協定。在談論新南向的經貿面時,包括對目標國家的基礎了解與人才培育,以及雙邊實質的經貿協定可說是缺一不可,否則,即使國人有心南向,也將面臨立足點的不平等,而難以期待有所成效。

東協屆滿五十年後,無論是當時成立的背景與性質都已有了巨大的改變。處於進入東南亞樞紐的台灣,在面對中國影響力日益全面化的現下,採取南向政策有其必然性,但在此同時也不可能無視於中國對東協各國的影響力。在菲律賓開出第一槍攪動東南亞地緣政治的變動後,我們是否能從菲律賓的作法得到一些啟發,以及同樣針對變化後的新局勢制定符合國家利益的戰略,讓同樣屬於國際政治博弈者的身分,能夠發揮所處情勢的最大效益。

AlphaGo的橫空出世證明了棋局上還有許多未曾被發現的可能性,我們也需要持續在國際政治的棋局下找出屬於台灣的可能性。

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