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瞭望之窗》聖多美斷交與踏實外交

面臨甘比亞、聖多美斷交後更為險峻的外交險境,蔡政府若依舊因循目前思維和作法,只會一步一步被逼到角落。更嚴峻的考驗是,失去一個聖多美,還可以拿中國當箭牌,若是失去五個、十個邦交呢?屆時失去民眾對外交工作的支持,才是政府效能和信心的崩盤。

托克維爾

外交關係有變與不變,因此外交政策有延續性,也要有創新性。台灣國際處境受到「中國因素」的約制,經常遭受主權國格的矮化、國際組織參與的阻撓,以及正式邦交關係的傷害,這是眾人皆知之事。尤其過去二十多年來兩岸關係、台灣意識、區域與國際情勢詭譎多變,更難用維持現狀的不變來應萬變。

翻開最近四任台灣民選總統的外交主張路徑,各有各自口號,戰略優先與施政重心略有不同,但面臨的挑戰皆大同小異,分別是從李登輝的「務實外交」,到陳水扁的「多元外交」、到馬英九的「活路外交」,再到蔡英文的「踏實外交」。而面臨兩岸關係與台灣內部藍綠對立,台灣的外交政策實踐在不同政黨執政時,亦受到對手在野黨抨擊 ,冠以不名譽的封號。例如李登輝的「務實外交」被批評是搞「金錢外交」;陳水扁的「多元外交」被藍營形容成「烽火外交」;馬英九的「活路外交」被民進黨說是「外交休克」。至於蔡英文的「踏實外交」剛剛起步,即面臨一波波衝擊,包括最近發生的聖多美普林西比斷交事件。

蔡英文的「踏實外交」剛剛起步,即面臨一波波衝擊,包括最近發生的聖多美普林西比斷交事件。圖為台北使館特區旗桿飄揚中華民國邦交國國旗。(中央社)

事實上,在台灣民眾普遍認知裡,對台灣的國際組織參與以及主權和國格遭到打壓較「有感」,對於台灣政府如何維繫和20多個邦交國關係的論述則是陌生、甚至有所偏見,主因在於其中涉及太多的不透明性。儘管過去十多年來,民進黨和國民黨政府在援外政策的制度化和透明化有所改善,但舉凡牽涉到邦交關係,總是讓民眾彷彿隔了層紗。結果多是民眾對邦交國的印象日趨負面,特別對花錢在邦交國身上心生排斥。尤有甚者,多數台灣人民更不清楚台灣多年來協助邦交國改善醫療衛生、農業技術等人道外交成果。

結果對於邦交國數字的迷思,有人主張「零邦交」也無所謂,正可凸顯「台灣」的主體性,拋開「中華民國」的「一中」窠臼。有人認為援助那些貧窮落後邦交國的金錢不如用在國內。但無論哪一黨執政,鞏固邦交仍是重中之重,資源比重都不敢少,唯一較大差別,只是無法如國民黨第一次執政時,和對岸「玩這麼大」罷了。但如此長期遭到誤導、甚至扭曲的台灣人民偏狹觀念,政府要負部分責任,因為它從未成功形塑民眾對台灣國際貢獻的理解,更遑論支持。

尤其在馬英九任內末期甘比亞宣布與台灣斷交,蔡英文上任8個月聖多美也中止與台灣21年邦交,國民黨政府與民進黨政府不約而同都將主因導向這兩個國家領導人的獅子大開口,開出台灣無法接受的「天價」,因此台灣在不進行「金錢外交」的前提下,選擇與甘、聖兩國斷交。外交部長李大維在宣布與聖國斷交記者會上甚至表明,無法接受聖國領導人開出的價碼,外界也傳出這次價碼達美金兩億。

外交部長李大維在宣布與聖國斷交記者會上表明,無法接受聖國領導人開出的價碼,外傳這次價碼達美金兩億。(記者簡榮豐攝)

然而,近年來中國也採取更細緻的策略來打台灣的「邦交國牌」,也就是第一時間先不與這兩國建交,避免成為台灣民眾不滿情緒發洩的標的。甘比亞是歷經兩年之後才和中國正式建交,而且是在蔡英文當選之後才完成。至於北京對這次聖多美與台灣斷交的回應則是給予「讚賞」,並藉此歡迎「一個中國原則」的正確軌道,幾天後才宣布與聖國建交。因此也有人研判這次聖多美事件與先前蔡英文致電美國總統當選人川普有關,再加上事後川普在個人「推特」上暗示他不必要受到「一個中國政策」的約束,北京就先用「修理」台灣來重申「一中原則」。

從某個層面解讀,兩岸在邦交的爭奪戰已經從昔日赤裸裸的金錢競逐,演變成為更激烈的政治角力。一方面台灣無論是藍營還是綠營執政,無法、也無意提出更高的價碼拉攏邦交國,另一方面,北京也不想捲入某些台灣邦交國的金錢要脅,而是傾向用台灣邦交國來施壓台灣政府。 這股趨勢演變下來,愈來愈多台灣民意更視邦交國數字的維持沒有必要,不如將援外的預算花在國內民生所需,更無須受到某些貪婪邦交國政客的需所無度的要脅。這股民意,再加上這次民進黨政府將罪過歸咎於中國的打壓,已經對台灣邦交國戰略產生嚴重的衝擊。

蔡政府如今面臨的是幾條關鍵的抉擇道路 :

第一、「主權象徵」(Sovereignty)和國際能見度」(Visibility)孰重孰輕?

大家都知道執著於一定數字的邦交國沒有意義,難度也愈來愈高。但絶對沒有任何一個執政黨敢公開表明邦交國數字不重要。因為擁有邦交關係代表一定程度的「主權」,我們的民選領袖才可以走得出去,這些小國可以替台灣在國際發聲。但同樣地,台灣就必須付出風險,包括與部分野心、貪婪的邦交國政客打交道。 但另一個更積極的視野是增加台灣的「能見度」,讓全世界都「看得見」(visible)台灣。如此縱使台灣被某些邦交國領導人出賣,或是受制中國壓力被排擠,但台灣依然能廣為世界肯定。

第二、如果台灣有決心擺脫對邦交的迷思,同時增進國際「能見度」,現行外交官僚建制的思維和資源配置就必須進行轉型。

蔡政府上台後將台灣外交戰略定位為「踏實外交」,這個口號和過往的政府並無太大區別,甚至仍然依賴既有外交官僚體系執行。嚴格來說,迄今除了「新南向政策」還略有新意,其他部分尚未見創新、突破的新「行動方案」(Action plans),大多是蕭規曹隨。

近年來中國採取更細緻的策略來打台灣的「邦交國牌」,也就是第一時間先不與這兩國建交,避免成為台灣民眾不滿情緒發洩的標的。例如,甘比亞是歷經兩年之後才和中國正式建交,而且是在蔡英文當選之後才完成。(EPA)

面臨甘比亞、聖多美斷交後更為險峻的外交險境,蔡政府若依舊因循目前思維和作法,只會一步一步被逼到角落。更嚴峻的考驗是,失去一個聖多美,還可以拿中國當箭牌,若是失去五個、十個邦交呢?屆時失去民眾對外交工作的支持,才是政府效能和信心的崩盤。

所以該怎麼做?首先,政府必須建構出一套過去幾十年來,台灣對邦交國「人民」的貢獻論述,用真實故事來建立民眾對「外交是人道關懷普世價值」的理解。蔡政府應該讓曾經在邦交國奉獻的農耕隊、醫療圑、志工隊前進校園、社區、媒體親自說故事。這些努力不應隨著斷交就走入歷史。 其次,給予外交官重新再教育,調整他們傳統思維和未來思考。讓他們瞭解「巧實力」(Smart power)該如何具體實踐,而不是依循舊例。

復其次,重新打造「台灣品牌」,聚焦台灣的民主、自由、科技、新創和人才,並善用網路世界行銷台灣。調整過後的外交資源,用於增進和非邦交國家的實質關係。 更重要的是,對台灣自身國格要有堅定、務實的立場,對人道援助的策略秉持透明淸楚、不追求金錢競逐的態度。

最後,外交是內政的延長,外交需要國內支持。將人民納入台灣人對外交工作的團隊,才能增強民眾對台灣的信心。

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