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菜市場政治學》韓國的憲政時刻:朴槿惠彈劾案通過的政治意義與後果

朴槿惠的彈劾案,在短時間內通過了,但,通過,她就要下台了嗎?其實還有憲法裁判所這一關……而且,除了民意,其實執政黨還有要考慮的更重要的問題:如何在減輕民怨的同時,又不讓朴槿惠的下台不致沾上政治汙點,影響接下來的選舉……

董思齊/台灣智庫國際事務部主任

執行編輯:顏維婷(菜市場政治學)

南韓總統朴槿惠被彈劾了。在親信門醜聞發生月餘之後,彈劾案通過再次對南韓政局產生不小的震盪。在12月9日以前,各界對彈劾案是否會通過有其疑慮,主要是因韓國政治的制度設計,現在彈劾案不僅成案且通過了,究竟我們該如何理解這次的彈劾案,南韓政局的下一步又在哪呢?

因為親信門事件,韓國大批民眾走上街頭抗議,要求朴槿惠下台。(flic.kr/p/Pn1PzU)

民怨:倒朴燭火集會

12月3日,在韓國的主要都市,包括首爾、釜山、光州、大邱等處,同時發起要求朴槿惠總統下台的第六次「燭火集會」。這次集會,成為韓國史上規模最大的一次「燭火示威」。根據主辦單位估計,這一天,在韓國超過了230餘萬人參與這場倒朴集會,而這次集會也是韓國史上在首都首爾之外,地方民眾同時上街參與燭火集會最多的一次。

倒朴燭光集會已經持續了一個月,在這中間,朴槿惠總統也已針對親信門醜聞數度道歉,但顯然民眾並不買單。抗議的人潮持續上升,顯示出韓國民眾對朴槿惠總統的不滿,並未隨著朴槿惠總統的三次公開道歉有所減緩,反而有越演越烈的趨勢。

綜觀朴槿惠總統第三次對國民談話的重點,總結來說就是:「如果國會做得出妥當的結論,就交給國會來決定自身的去留問題。」與此同時,即便朴總統對管理周遭人的不當之處一再表達歉意,但她仍認為自己是清白,並且無在法律上犯錯。因此,朴總統雖提及願意在國會的決定之下下台,但其實更明確地表答出來的是,其不可能自願下台的決心。

為何朴槿惠總統已為崔順實案進行了三次談話道歉,並且一再地放低身段,卻仍無法有效止息民怨?又為何韓國國會拖了一陣,沒有及時回應民意發動彈劾案來罷免總統?這與韓國的制度設計有關,而這也是韓國目前陷入憲政僵局的最主要原因。

朴槿惠總統針對親信門醜聞數度道歉,但顯然民眾並不買單。另外,她雖提及願意在國會的決定下下台,但另一方面,也是表達了不可能自願下台的決心。

制度:與總統相關的韓國憲法規定

依據目前韓國第六共和憲法之設計,韓國總統為五年單任,同時沒有類似副總統之備位元首,因此若遇上總統出缺,則交由國務總理(總統提名,國會通過)代行總統之職務,並且必須在六十日內選出繼任總統。新選出之繼任總統任期重新計算,但必須立即行使國政而無政權交接期。

只是,依照韓國目前的憲政制度,即便總統聲望極低,除非總統犯了內亂外患之罪亦或是總統自願退位,那麼除非發動彈劾並完成所有程序,並沒有任何方法可以讓總統提前下台。當然,亦可透過修憲來處理憲政僵局,然而修憲的難度比彈劾還高,就時間上來看,也無法解決當前問題,因此在不變更憲政體制之下,彈劾成為唯一的解決之道。

但在民意如此高漲之下,為何韓國的國會無法形成彈劾的共識?主要可從「制度設計」以及「政治考量」兩個面向來討論。

數人頭的遊戲:總統彈劾案提出的制度考量

就制度面上來看,韓國彈劾總統的法定程序包括了:須由二分之一國會議員連署提案(150人),付委後送回本院表決時,必須在二十四小時以後,七十二小時以內,超過三分之二的國會議員同意之下(200人),才能讓被彈劾之總統暫時停止職權,並將彈劾案交由憲法裁判所來進行審理辯論與判決。若是未超過三分之二國會議員同意,那麼在該會期之內,不得提出相同之彈劾案。憲法裁判所必須在接到彈劾案之後的一百八十天之內審理完成做出判決,該審理必須經由九位裁判官中之七位以上出席,並有六位以上贊成,該彈劾案方能通過,並依此停止總統職權與罷免其職位。

因此,依據簡單之算術邏輯,即便在野三黨(共同民主黨121席、國民的黨38席、正義黨6席)與無黨籍(7席,但國會議長為表示中立,不參與提案與表決)全部參與提案,總共也不過171席,離通過門檻仍有不小差距。若未有把握能獲得執政黨內部分人士對彈劾案之支持,將無法在本會期內再次進行彈劾。然而,是否能獲得執政黨內人士之支持,則是政治問題。

時機: 總統彈劾案提出的政治考量

從政治運作的角度來看,在野政黨一開始對於彈劾案的提出仍多有保留,除了因為彈劾需要執政黨國會議員支持,另一方面還在於有意角逐總統大位者眾多,雖然要求朴槿惠總統下台的想法是一致,但時間與方式卻各有打算。最重要還是希望能先取得有利的起跑位置。只是在經歷了六次規模越來越大的燭火集會之後,基於強大的民意壓力,在野黨國會議員最終仍以共同提出彈劾之要求,表達與民意站在同一邊的立場(韓國彈劾總統之時程與法源依據請參考後附表)。

相較於在野陣營的趨於整合,目前執政黨新國家黨則在朴總統第三次對國民談話之後,通過了要求朴槿惠總統自行宣布「明年4月退位,並且於6月改選」的共同決議,這意味著「彈劾」一途,並非執政黨多數之選項。

對於執政黨內支持朴槿惠的親朴派來說,如何避免朴總統因被彈劾而不名譽地下台,是最重要的課題。其理由在於韓國之政黨政治雖然有理念之爭,但比起黨綱政見,其實韓國政黨政治是以人物為中心來運作。朴槿惠總統至今仍是新國家黨的最核心人物,雖然黨內還有諸如前代表金武星等非朴大將,但截至目前為止,執政黨內仍未有能取而代之之人物出現,也因此如何在新共主出現之前,盡量減少倒朴聲勢以免影響國會議員各自選情,成為執政黨內的基本共識。雖然金武星以朴槿惠總統若未同意黨內提出要求其明年4月30日下台之提案的話,將參與9日國會本會中對朴總統彈劾案之表決,然而若執政黨內有人參與彈劾表決,此舉將形同分裂執政黨,以及與朴槿惠總統玉石俱焚之作為。

朴槿惠三度發表全國談話,表示若國會提出政權可平穩過渡的方案,她願意將包括提前卸任的個人去留問題,交由國會決定。(法新社)

何去何從?韓國的憲政時刻與人民的力量

這或許是朴槿惠總統願意鬆口交由國會決定其去留的原因:在現行憲政體制與政治現實之下,包括彈劾案在內,國會很難提出一個不會造成政治動盪的提案。當國會無法通過彈劾提案,亦或是通過彈劾案後造成政黨分裂與內鬥,屆時,造成國政空白或混亂的責任與壓力將不在朴總統,而是那些「不負責任的國會議員」。

12月9日的彈劾案結果出爐,彈劾案通過顯示執政黨不僅非朴人士,甚至主流的親朴人士中,在國民持續燭火集會的壓力之下,已產生實質分裂。從票數上來看,原本親朴議員倒戈的新反朴勢力並未能全面壓過黨內親朴勢力。對執政黨來說,這是最壞的狀況,因為在親朴與反朴勢均力敵下,很難出現新共主。

至於彈劾案通過後會發生什麼事?首先,朴槿惠總統的職權將立即停止,其職務將交由國務總理黃教安來暫代。但這意味著在憲法裁判所判決結果出來之前(最長180天),「朴槿惠下台」是否能繼續做為群眾燭火集會之理由,將出現不小的討論爭議,也勢必會造成反對黨的路線之爭。

再來,韓國的憲法裁判所將針對國會於朴槿惠彈劾案中所提出的違憲與違法兩大部分,進行調查與辯論,如果就現在憲法裁判官的組成,以及就任時機點來看,即便倒朴民意高漲,還是有無法通過的可能性。彈劾案要生效,必須由九位憲法裁判官之中的七位出席,而七位之中要有六位贊成方能生效。為何有其難度?這與憲法裁判所裁判官的組成有關。

九位裁判官之中,總統可推薦包括裁判長在內的三位、三位由裁判長推薦、另三位由國會推薦。經由朴槿惠總統推薦任命的三位裁判官,除裁判長之外的另兩位可能將不參加表決,但他們參不參加並不重要,關鍵是剩下的六位裁判官。然而,從其就職時間來看,至少有三位國會推薦之裁判官是在朴槿惠領導的國會選舉勝利之後就任,另外三位雖是由前任裁判長所推薦後任命,但都是經由國會同意才得已派任,而當時國會的領導人物就是朴槿惠總統。因此,按照常理,這個彈劾案的時間恐怕會拖得比較久,沒辦法立即做出決定。而且總統任命的六位裁判官之中,只要任何一位投下否決票,這個彈劾案就無法生效。

總結來說,雖然此次彈劾案之通過可以稍微緩和韓國日益高漲的民怨,但事實上以現行憲法制度之下的彈劾方式來處理現在的憲政僵局,不論對執政黨、在野聯盟還有對韓國社會來說,都並非最佳的處理方式。而我們可以設想一下,此時的韓國,若遇到突發的內政或安全的意外狀況,將會出現多麼巨大的社會衝擊與影響。以此,目前韓國的憲政僵局,其實已到必須考慮修正憲法的「憲政時刻」。

然而,即便有再多的政治算計與考慮,聚集在街頭進行示威抗議的韓國民眾,才是影響今後韓國政局走向的最大變數。過往包括1960年的419學生革命,以及1987年的6月民主大抗爭,都曾寫下經由群眾抗爭,造成憲政體制更迭之先例。因此,除持續觀察彈劾案進展以及朴槿惠總統的政治回應外,每週末的燭火集會是否持續升溫?參與規模是否繼續增大?抗爭衝突性是否升高?人民的力量,將會是影響近期韓國政局變化的最重要關鍵因素。

參考附件:

韓國總統彈劾的程序與法源依據。(翻譯、整理、製圖:董思齊)

此文經授權轉載自菜市場政治學 韓國的憲政時刻:朴槿惠彈劾案通過的政治意義與後果