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菜市場政治學》川普再度震驚全球:關於「一個中國」,我們需要知道的是……

川蔡通話,引起了軒然大波,還包括川普以商人性格對中國的各種放話,儼然真的把台灣當成一粒棋子在使用,在這種情況下,了解「一個中國」的各種歷史脈絡,似乎有助於了解台灣的下一步,可以怎麼走。

菜市場政治學執行編輯:陳方隅/美國密西根州大政治學博士候選人

繼震驚全球的「川蔡通話」之後,美國總統當選人川普於美國時間12月11日週日上午接受Fox News訪問時,再度拋出震撼彈:「美國不需要受到『一中政策』的約束。」註1

雖然川普還沒有上任,也尚不清楚未來政策走向,但可以確定的是,美中台的三邊關係,肯定會有許多變化。值此重大政策的可能轉折點,我們蒐集了一些從理論出發的觀點,希望能幫助讀者們理解,什麼是一中政策?什麼是一中原則?我們該怎麼分析這樣的變化?未來的國際關係局勢會如何呢?

什麼是一中原則?什麼是一中政策?註2

首先,一個中國「原則」和一個中國「政策」是兩件不同的事情。中共堅持的「一個中國原則」(One-China Principle)是指:世界上只有一個中國,中華人民共和國政府是代表中國的合法政府,台灣是中國的一部分。

美國尼克森總統於1972年訪問中共時,雙方一同提出「上海公報」,針對第三個元素,正式定調:「美國認識到(acknowledge),在台灣海峽兩邊的所有中國人都認為只有一個中國,台灣是中國的一部分。美國政府對這一立場不提出異議。」註3

圖片為1972年10月30日出版的Time雜誌。季辛吉於1971年祕訪中國,並促成隔年尼克森總統訪問中國。他在退休後開設商業顧問公司,主要業務是跨國企業發展,為大企業引薦高層領導者,至今仍活躍於中美之間的外交界。(圖片來源:C.C. by manhhai)

卡特總統在1978年決定跟中國建交,在建交公報當中,正式宣布承認(recognize)了第二項元素:美利堅合眾國承認中華人民共和國政府是中國的唯一合法政府(在這之前是由中華民國政府來代表中國)。而關於台灣與中國的關係,則是重申1972年上海公報當中的立場,這個立場一直沿用到現在,而且一再地由總統以及國會等做確認。

所以簡單來說,美國的「一個中國政策」One-China Policy,主要內容就是承認世界上只有一個中國、中華人民共和國代表中國,但是並沒有「承認」第三個元素,而只是認識到(acknowledge)海峽兩邊的中國人所認知的台灣是中國的一部分這個立場。

日前,資深退休外交官譚慎格投書媒體,再次強調,其實美國的外交政策上面從來沒有正式承認過「一中原則」,反而還多次正式否認。例如在中美建交的隔年(1979)2月,時任卡特政府的副國務卿就在國會上強調:美國認知到中國人認為「台灣是中國的一部分」這個立場,但是並沒有同意這個立場(而且還特別強調了「沒有」:"acknowledged the Chinese position that Taiwan is part of China, but the United States has not [italics in original] itself agreed to this position.”)

所以說,我們必須知道的是,一個中國原則和政策是兩件不同的事情。美國從來沒有、也沒有必要去幫中國背書說台灣屬於中國。

本圖為2008年,西藏發生大規模抗議事件,當西方媒體紛紛大幅報導之時,世界各地的中國留學生發起了「一個中國」的遊行,抗議媒體(尤其CNN和BBC)企圖擾亂北京奧運。本圖為4月間澳洲的集會。(圖片來源:C.C. by Angus Fraser)

川普很令人意外嗎?外交決策的分析註4

川普的言行不斷挑戰人們對於既有政策與常規的認知,然而,如果我們拿學理來分析川普目前為止的言行,似乎也就沒有這麼「意外」。Graham Allison所提出的外交決策三大模型,第一個模型是理性行為者模式(Rational actor model),這大體上可以解釋川普的作為。理性決策基本上進行的方式是:界定情勢、選取目標、尋求所有可行的方案、對各個方案選項做出評估與排序,然後做出選擇。

川普現在還是用商人的步驟和思維在講話,所以讓許多人覺得他的發言和執行充滿不確定性,這點我們可以從他競選到現在為止看出一點端倪。這次關於一個中國政策的談話,他也明確指出若要美國繼續維持一個中國政策,前提是要跟中國達成貿易以及其他各項事情方面的協議,所以在他眼中,一個中國政策(尤其是關於台灣地位的討論)是談判與協議當中的一環。而這會讓許多人感到擔憂,因為這就好像是「美國對台灣地位的態度」被放上談判桌。

第二個值得觀察的是,他還沒有上位當總統,並沒有循標準程序做完外交部門,甚至是政府部門必須的流程。Allison的三大模型當中提到的組織決策模型(Organizational process model)和政府官僚程序模型 (Governmental process model),也就是說,通常外交決策要經過政府,尤其是外交單位的「標準作業程序」,由分工明確的不同單位來蒐集情報、做出政策建議,而且每個不同的組織與部門會依照自己組織的觀點,甚至是自己組織的利益來做建議,互相競爭政策結果。這樣的決策過程有既定規則可循,但目前因為川普還沒有就職,所以可以憑自己的喜好來做決策與發言,完全不顧外交程序和應有的外交禮儀。例如他曾透過推特推薦英國的駐美大使,結果被英國直接回絕,以及他直接跟巴基斯坦總統通電話,挑動巴國和印度之間的緊張關係,這些都是不顧外交傳統的例證,但他正式上台之後的「自由度」就還很難說。

第三,川普在面對中國方面還沒有完善的中國政策。事實上,美中外交是「雙向」的,我們可以用「賽局」來做理解。根據Kacie Miura和Jessica Weiss最新的研究發現註5,中國在面對即將要上台的總統候選人時,通常會謹慎觀察美國的國內情勢。若當局判斷此時華府政策圈對於中國政策有顯著的分歧,則會採取較”wait and see”的策略,等到候選人上台後才會來開始檢驗白宮對於中國的強硬程度。而作者們提到川普則表示,目前中國政策圈的輿論對於川普還是持保留態度,甚至覺得川普的外交政策是”talk of an amateur”。也就是說,北京方面目前的回應未明,而他們的回應也會讓川普接下來的政策做調整。川普當然可以放話不理一中政策,但是在朝鮮問題、南海問題,以及其他各項議題上,美中的角力可能就有更多的變數。

小結:從美國看台灣註6

川普的連番談話對全世界都帶來了非常大的震撼,而且一個震撼還沒完就接著下一個,現在美國的輿論界、外交政策界,當然也包括學界,都一面倒地在批評川普的外交政策。

美國的一中政策的確是該檢討了,只是剛好由一位備受爭議的總統當選人所提出,所以現在的效果不明。其實,如果不是川普,未來的美國總統遲早也會面對這個問題。對於中共所提出的一中原則,目前世界各國有各種不一樣的表示以及政策,但不管如何,像台灣這樣的政治實體就是被此原則所困,以致於仍然被拒絕於大多數的國際組織之外,在面對許多國際上需要共同解決的議題時,像是國際航權,醫療資訊的傳遞,環保議題等少了訊息流通的機會,不只會造成台灣的不便,對世界其他國家也很不方便,甚至可能會受害。川普讓美國人開始看到了台灣議題的重要性,對美國來說,該好好思考的是:長期以來的一中政策到底帶來了什麼好處?當「不要惹中共不開心」成為最高原則時,會讓中美之間的相對國力有什麼樣的變化呢?對我們來說,更該趁這個改變之窗打開時,好好想想自己在這場中美之間互動與博奕當中可以扮演的角色是什麼。


本文的寫作緣由是幾位政治學研究者在線上討論,大家是如何跟美國的朋友/學生/同事們解釋台灣與中國的關係,於是作者(執行編輯)從討論串當中截取幾個題目寫成了這一篇。感謝吳崇涵(香港浸會大學聯合國際學院政府與國際關係系助理教授)、羅巍(多倫多大學政治系博士候選人)、翁履中(紐約州大科特藍分校政治系助理教授)三位提供文稿素材,同時感謝參與討論的學者們。當然,本文若有錯誤之處,為作者單獨所有。後續還有幾個不同的主題希望能和讀者們一起討論,敬請期待。


註解:

1、原文:”I fully understand the ‘one China’ policy, but I don’t know why we have to be bound by a ‘one China’ policy unless we make a deal with China having to do with other things, including trade.”

本文翻譯如下:記者問:你最近接了一通來自台灣總統的電話。有人說這不過就是一通很單純的道賀電話而已,有人說這個電話已經策劃了好幾週之久,為了要傳達一些重要訊息給外界,到底哪種看法是真的?

川普答:我完全理解「一個中國政策」是什麼,但我並不知道為何我們必須被「一個中國政策」束縛,除非我們與中國達到許多其他方面的協議,例如包括貿易在內。)參考連結如下:

率先發佈消息的路透社

Fox News訪問全文

蘋果日報快訊

自由時報報導,川普:美國為何要被一中綁住 談接蔡英文電話「我不要中國對我發號施令」

2、推薦閱讀:Global Taiwan Brief,Vol.1, Issue 1.

3、所謂公報指的是一種宣告或公告。這段話的英文是:”The United States acknowledges that all Chinese on either side of the Taiwan Strait maintain there is but one China and that Taiwan is a part of China. The United States Government does not challenge that position.” 

4、本段內容匯整吳崇涵(香港浸會大學聯合國際學院政府與國際關係系)及羅巍(多倫多大學政治系)所提供之文稿。 

5、Kacie Miura and Jessica Chen Weiss. 2016. “Will China Test Trump? Lessons from Past Campaigns and Elections”. The Washington Quarterly, 39(4): 7-25 

6、本段內容匯整翁履中所提供之文稿。


本文經授權轉載自菜市場政治學 川普再度震驚全球:關於「一個中國」,我們需要知道的是……

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