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專欄

鬼王來鬼扯》「糧食自給率」的困頓與迷思(上)

糧食安全涉及到的不只是生產問題,它同時涵蓋了儲存、運送與流通等面向。一個國家即使擁有足夠的糧食生產,若缺乏完整的物流體系與能力,未能將食物送至有需要的地區,就算糧食自給率破錶超過100%,也毫無意義可言。

鬼王/文青別鬼扯

近年來各項農業政策概念中,唯一朝野雙方、社運團體,甚至是網路上所謂的「公共知識份子」都不約而同認可的,該算是「保障糧食安全」吧!而「提高糧食自給率、保障糧食安全」,似乎已成為道德性的口號,不容被挑戰與質疑。相關民間團體推動各類食農活動時,也熱愛以為訴求號召。不管你是種稻種菜、還是養雞養豬,彷彿只要是務農、從事農業生產,就能提高糧食自給率。

但反諷的是,當全台灣均被糧食安全的概念所迷惑時,我們卻同時出現稻米生產過剩的困境。而農政單位為提高台灣的糧食自給率,除推廣良質米與米食加工外,還開始投入大量補貼,輔導農民種植雜糧作物。同樣的,在高舉維繫糧食安全的大旗口號下,亦無人質疑這樣的政策的合理性與適切性。不過,政府補貼雜糧作物的政策已持續數年,投入金額早超過數百億元,但台灣的糧食自給率非但沒有提升,反而下降。面對如是之困境,我們不禁要問:糧食自給率與糧食安全兩者可以劃上等號嗎?刻意強調糧食自給率是否造成台灣農業更大的困頓?反而影響國產農產品的推廣行銷?

最後,糧食自給率概念是否只是種迷思?

當全台灣均被糧食安全的概念所迷惑時,我們卻同時出現稻米生產過剩的困境。而農政單位為提高台灣的糧食自給率,除推廣良質米與米食加工外,還開始投入大量補貼,輔導農民種植雜糧作物。(記者楊金城攝)

一、「糧食自給率」指標的誕生

「糧食自給率」是二次大戰時美軍發展出來的指標概念。當時為因應戰事,顧及軍需補給,所以美國國防部發展出糧食自給率這項指標,用以判斷其維繫前線戰事的後勤補給能力。所謂的糧食自給率,簡單來說,就是指一個國家每年所需消費的食物,其中由本國自行生產的食物所佔的比例。例如,假設台灣民眾一年要消耗100萬公噸的稻米,其中80萬公噸是台灣自己生產的,台灣的稻米自給率就是80%。

不過,單靠五穀雜糧,人類並無法維持生命、軍隊也難以維持戰力,我們同時需要動物性蛋白質(肉)、油脂、蔬菜和水果。因此,若要評斷一個國家整體的糧食自給率,就必須將各類農產食物的國內生產量、進口量,以及年度存留量等數據統整,製作完整的「糧食平衡表」(food balance sheet),才能清楚掌握各種食物的生產、進口與消費概況,再推算整體的糧食自給率。然而,農產食物的種類千百種,有些食物的重量高、體積大、價格低(如稻米、小麥),有些食物重量輕,但重要性又不輸於糧食(如豬肉)。若以「重量」作為計算單位,實在難以清楚呈現一個國家的糧食自給程度,也難以評斷特定食物對我們日常生活的重要性。 因此,當時專家就以「熱量」和「價格」兩種標準作為計算糧食自給率的單位,之後大家也都習慣以熱量作為計算的基礎單位。

為何要用熱量作為計算單位?答案其實不難。

食物對人類最基本也最重要的功能就是提供我們日常生活所必須的能量,簡單來說,就是提供熱量(卡路里)。雖然蛋白質、維生素與礦物質同為不可或缺的營養素,且密切影響我們的生長發育。不過,戰爭期間我們當然僅能先顧好眼前的溫飽,能吃飽最重要。至於吃得好不好,就退而求其次了。所以日後大家都習慣用以熱量為計算基礎的糧食自給率,作為評斷糧食安全的重要依據。

農產食物的重量、體積、價格不一,有些食物重量輕,但重要性又不輸於糧食。若以「重量」作為計算單位,難以清楚呈現一個國家的糧食自給程度,也難以評斷特定食物對我們日常生活的重要性。所以才以「熱量」和「價格」兩種標準作為計算糧食自給率的單位。(Bloomberg)

二、脫離社會現實的荒謬

戰後美國透過美援系統的技術協助,開始協助其他國家編制糧食平衡表。而於台灣第一份糧食平衡表則於1954時在中國農村復興聯合委員會糧食肥料組組長Gleason的主持下編制完成。美國之所以協助各國編制糧食平衡表,主要是提供給各國作為分析其農糧生產概況的參考工具。由於各國地理環境與農業生產結構差異頗大,某些國家適合生產糧食作物,某些國家可能以蔬果見長,彼此大可透過農產貿易,互補供需。所以,糧食平衡表與糧食自給率並不是政策所追求的「目的」,只是分析與擬定政策的「工具」而已。 因此,日後農復會每年雖然都會編制糧食平衡表,但相關數據卻從未列入其工作報告內,這部分資料僅供作內部參考使用。同樣的,而聯合國農糧組織(FAO)雖於1960年代起針對全世界各國的農業生產消費編制糧食平衡表,但其主要目的是要解決少數非洲與南美洲國家時常出現的飢荒問題與營養不良問題,學家專家們也從未將提高糧食自給率作為政策性目標。

此外,隨著戰後全球經濟急速成長,多數國家民眾的生活條件大幅改善,傳統只求「吃飽」、追求熱量的思維逐漸轉為要「吃好」(增加蛋白質與維生素的攝取)、「吃巧」。換句話說,單純追求熱量的糧食自給率指標逐漸不適用於現代社會的飲食型態。直到1973、74年因世界石油與糧食危機,美國總統宣布禁止黃豆出口。由於美國大豆最主要的買主是日本,而日式料理中有許多食物都是豆製品。尼克森的舉動當時還真嚇壞了日本人,日本各界才開始把糧食安全與糧食自給率的概念拿出來重新討論。

此外,包括伊藤忠、丸紅等大商社則紛紛前往海外投資農場(特別是巴西),直接在當地種植黃豆,以確保日本本土黃豆需求的供應管道,如今日本在巴西異地種植的黃豆面積已達到35萬公頃。台灣農政總是追隨日本的腳步,這已不是啥新鮮事了。有趣的是,每當日本提及糧食自給率時,台灣也會隨之起舞。當時台灣為確保糧食供應問題,則設立了「糧食平準基金」,希望增加稻米生產與儲備,以應不時之需。不過,糧食市場的波動總是短暫的。糧價上漲後,隔年投入種植的面積必會增加,供需便趨平穩,眾人便逐漸遺忘糧食自給率的問題了。同樣的狀況也發生於1980年代初期,由於第二次石油危機再度推生糧食價格,日本國內又出現討論糧食安全的聲音,不久之後台灣的輿論也隨之起舞。同樣的,相關討論於隔年後又再度銷聲匿跡。

某些國家適合生產糧食作物,某些國家可能以蔬果見長,彼此大可透過農產貿易,互補供需。所以,糧食平衡表與糧食自給率並不是政策所追求的「目的」,只是分析與擬定政策的「工具」。(EPA)

三、糧食自給率 ≠ 糧食安全

雖然「糧食自給率」從未是重要的議題,但各界對「糧食安全」的關心從未消退。此處必須指出的是,各國之所以在乎糧食安全,主要還是圍繞在傳統的飢荒問題層面。例如,1980年代非洲衣索比亞的大飢荒,就引起全球廣泛的關切。當時英國、美國的搖滾歌手還分別錄製 “Do they know it’s Christmas?” 和 “We are the world” 兩首歌曲發行,號召世人援助衣索比亞。 然而,發生於世界各處的飢荒卻讓大家發現,「生產」並非影響糧食安全的關鍵因素。例如,許多非洲國家出現飢荒時,聯合國的救援物資早已抵達,卻因國內政治的貪污腐敗、薄弱的交通物流系統等因素,導致災民無法即時取得救援物資。這就如同台灣先前出現SARS風暴時,也曾發生民眾買不到口罩、但卻有一堆口罩卡在海關倉庫的怪狀。類似的狀況不僅發生於「國際」,同樣也出現於「國內」。

1989年蘇聯解體,民眾對政治體制不滿當然是重要因素,但另一項更重要的原因則是莫斯科內出現物資短缺的狀況。當時美國CNN的報導就顯示,大批小麥與馬鈴薯囤積在俄羅斯中部產區的倉庫內。但薄弱的後勤補給能力,使這些糧食只能慢慢在倉庫內耗損腐爛。與此同時,首都莫斯科的居民卻深受食物短缺之苦。都市內不滿的怨言與日俱增,成為戈巴契夫政權瓦解的重要因素之一。 換言之,糧食安全涉及到的不只是生產問題,它同時涵蓋了儲存、運送與流通等面向。一個國家即使擁有足夠的糧食生產,若缺乏完整的物流體系與能力,未能將食物送至有需要的地區,就算糧食自給率破錶超過100%,也毫無意義可言。

四、糧食安全概念的調整

由於現代社會的分化與分工日益細膩,政府若追求糧食生產,卻不考量其經濟效益與生產、流通與消費部門間的連結,事實上並無法獲致糧食安全。因此聯合國於1996年的世界糧食論壇高峰會,對糧食安全就給予了全新的定義: 「所有的人都擁有客觀與經濟上的管道,獲得充足、安全且營養的食物,這些食物不僅能符合他們的飲食需求和偏好,同時能維持健康活力的生活。在這樣的情況下,糧食安全才能實現」(Food security exists when all people, at all times, have physical and economic access to sufficient safe and nutritious food that meets their dietary needs and food preferences for an active and healthy life.)

一個國家即使擁有足夠的糧食生產,若缺乏完整的物流體系與能力,未能將食物送至有需要的地區,就算糧食自給率破錶超過100%,也毫無意義可言。(EPA)

從聯合國對糧食安全的定義已不難看出,現代社會追求的糧食安全早已脫離傳統以生產概念為主的糧食自給率。它強調的是,獲取充足、安全與健康食物的保障。換句話說,單一的糧食自給率根本無法代表糧食安全。因此,各界也開始編制新的糧食安全指數。英國的《經濟學人》雜誌就建立了一套「全球糧食安全指數」(Global Food Security Index),它先將聯合國公布的相關統計資料換算為16項指數後,再統整為三大面向,分別是:1. 購買力(affordability & financial acccess);2. 供應能力(availibiity);3. 品質與安全(quality & safety)。

而根據這套指標計算出的結果,全球糧食安全指數排名第一的是美國,第二位則是丹麥,鄰近的日本、韓國則分別為第16、21名。至於大家關切的台灣,根據陳吉仲教授的計算,排名則為第23名。 與此同時,FAO也建構不同以往的「糧食安全指標」(Food Security Indicators)。FAO的糧食安全指標則又分成四個面向,分別是:1). 食物的供應能力(Availability);2). 民眾的食物獲取能力(Access);3). 食物供給的穩定性(Stability);以及4). 效益性(Utilization)。

與《經濟學人》相較,FAO的糧食安全指標更為細緻,共有26個細項指數,其所考量的範圍也更加充分。例如,民眾是否能獲得充足且安全的食物,跟該地區的物流系統息息相關,這就與貨運運輸密不可分了。因此,在食物的獲取能力部分,FAO就將公路和鐵路的密度納入重要的指標。再舉例來說,傳統的糧食自給率著重於糧食生產。五穀雜糧雖能提供熱量,但卻無法滿足我們對其他營養素的需求。換句話說,糧食自給率高並不表示民眾就能獲得充足、安全與營養的食物。

因此,FAO的糧食安全指標中,就將五歲以下孩童與孕婦罹患貧血症的比例,納入食物的效益性的構面內。 總的來說,糧食安全絕非只建築在單一的糧食自給率上。若以為追求糧食自給率的提高,就能獲致糧食安全,這樣想法不但過於狹隘,且完全無法掌握真實的糧食供需局勢。(未完)

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