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菜市場政治學》當選舉做不到課責也做不到選賢與能,民主還剩下什麼?

以描繪美國高階政壇亂鬥為主軸的美劇《紙牌屋》出現過這樣的一個句子:「沒有任何一個選民投票給我,我就走到了距離全世界最高權力者僅一步的位置,民主制度實在是太被高估了!」究竟是為了戲劇張力,還是民主制度,真的不是帶領人民進步的制度?

王宏恩

在百年來民主推動者對於民主的美好想像中,主要有兩大論調:第一,人民是主人,人民決定政策,政府要代表民意,政府運作有問題時就需要更直接與更多的民主。第二,人民可能沒時間參與每一個決策,但人民有辦法選賢與能,選擇好的民意代表、淘汰不好的民意代表,讓民意代表們互相競爭提高品質,並且讓政府效能越來越好。

但本文要介紹的這本2016政治科學新書《現實主義談民主:為何選舉無法促進責任政治?》,則企圖一次單挑這兩個民主理論的基石。這本書的兩位作者Christopher H. Achen與Larry M. Bartels都是政治行為與選舉研究裡的一方之霸,他們從過去近百年政治行為的相關研究來個大回顧後,認為:上述兩大民主論調都禁不起實證研究與統計資料的考驗;民意達不到這兩種論調背後該達到的基本要求。為了要支持民主,我們需要新的理論,也就是現實主義者的理論,放棄這些對民主政治的基本預設。書一出版立刻引發政治行為學界熱烈的辯論,也被視為會成為未來幾年的重要學術議程。

在政治行為的研究中,學者們對於民意的看法,其實可以分成三派:第一派是樂觀派,認為人們普遍來說至少具有一定程度的政治知識、會選擇好與不好的候選人,透過民主制度讓政治不斷地逐優汰劣,選舉結果反映的是民意。第二派的是悲觀派,認為人們的知識與行為其實並沒有到民主制度理想上該有的公民水準,而選舉結果是否能反映民意也因此是個問號。第三派是超級悲觀派,認為民意根本不存在、問卷上同一個問題問兩次受訪者答案都可能立刻改變,根本沒有真正的想法。註1本文要介紹的這本今年新出的重磅新書《現實主義者的民主》,就是第二派悲觀派的集大成之作。

空間投票理論:選舉反映民意嗎?怎麼樣的民意?

在本書的第二、三章,作者先從賽局理論與心理學出發,說明為何我們不能用「民主就是反映民意」來論證民主的正當性。空間投票理論(spatial models)已經用數學證明,當選舉裡的「議題」超過兩個維度,而選民又過多時,從數學來看很可能根本就不會有最佳解。簡單地說,就是你在某一個政策形成的「議題空間」任選一個可能集體投票出來的結果,但這結果一定會被另一個結果在多數決中擊敗。同樣地,許多研究也指出不同選制下投票出來的結果就會不同,因為人們的偏好在加總時會被制度影響加總方式註2。那在這樣的情況下,什麼是民意?憑什麼說投票出來的結果就是民意呢?

再往後退一步,空間投票理論的前提是:每個人都有固定的偏好。但這個假設從近年來心理學或從神經科學來看,都是被打上一個大問號的。人的偏好很可能會被外界忽然的誘導而改變,人根本記不住政治場域裡那麼多件事那麼多細節,甚至人們對很多事的偏好根本只是來自於他認同的團體領袖而不是人們自己的意見。因此,民主可以反映人們的偏好這件事情本身就是有問題的。

既然代議政治不行,那更多民主就有用嗎?兩位作者列舉了好幾個美國公投的例子,包括為了省點稅金大砍消防支出,結果平均而言每人要負擔的預期損失更高(P.82);窮人為了省點小稅金同時也支持對富人大砍稅金,最後反而讓窮人社會福利更少;有些研究指出在美國兩大黨從黨部挑候選人改成全民初選後,候選人素質不斷滑落(P.66)。總之,兩位作者認為,無法用民意來支持民主,民主的解藥也絕非更多民主。

Homer Gets a Tax Cut: Inequality and Public Policy in the American Mind,這是作者Bartels一篇著名論文的標題,該論文的首頁就是這張漫畫。

經濟投票:選民真的會依執政者表現來選賢與能嗎?

那麼,選賢與能呢?人們不能自己來,那選個代表來做,我們視結果來用選票裁決,這就簡單多了吧?再者,過去總體跟個體資料都顯示,民眾會看經濟表現來對現任者獎懲,國家經濟起飛就投現任者、經濟垮台就換人做,這些看似都是民主運作良好的證據吧?兩位作者認為,這些過往「經濟投票」的研究有幾個充滿疑問的大前提:第一,民眾對經濟表現的認知容易受到政黨影響而不一定是客觀事實。第二,政府真的能對經濟做多少事呢?我們要如何歸究現在國家的經濟好壞到執政黨身上?第三,就算政府真能影響經濟,民眾真的會通盤考量過往表現來投票選賢與能嗎?

在第五章,作者舉出了他們最有名也最富爭議的一篇文章:〈鯊魚出沒影響執政者的得票〉。他們的統計結果發現,美國海岸邊假如不幸地有人被鯊魚攻擊,就會讓現任者得票下降,就算政府對這些突發事件根本無能為力註3。同樣的,作者還引用了其他如暴風、選區所屬籃球隊贏球、旱災等都會影響現任者。假如連政府無能為力的天災或什麼都沒做的運氣好壞都要怪政府,那人們還算選賢與能嗎?而在第六與第七章,作者用近年跟早年的經濟資料發現民眾因為經濟表現對政府的獎懲,觀察範圍只有選前一到三個月(P.154)。換言之,就算政府擺爛四年,只要選前忽然刺激一下經濟貝或忽然不小心接到大訂單,那選民就會覺得這政府幹得好——可是假如我們把四年的表現都拿進來看,我們絕對不會說這政府是「賢與能」,因此要讓他們再做四年。作者進一步指出,現任者選前三個月的經濟表現、跟順利連任後四年的表現,在相關係數上也是0(P.167),因此選民這樣只看選前的行為,是達不到民主推動者們的美好想像的。

「支持民主的理性選擇自由主義,從科學上來看根本是個錯誤」 (For thinking about democracy, rational choice liberalism is a scientific error, P.216)。

作者舉以一篇名為〈鯊魚出沒影響執政者的得票〉的文章,說明政府很可能因為根本無從控制的天災而降失選票。(圖片:C.C. by Vineet Radhakrishnan)

那麼,民主是必須的嗎?

那麼,我們還要支持民主制度嗎?要支持民主繼續存在,我們還能怎麼論證?兩位作者認為,民主當然還是必須的,但我們須重新建構其必要性。同樣從心理學以及演化出發,本書認為人類政治還是團體政治,人們的偏好來自於所屬的團體、為了所屬團體的利益來奮鬥與犧牲;政治就是不同團體間的利益角力,政治是現實主義。

從團體政治與現實主義出發,民主有什麼好處?作者列出了五點:

第一、選舉制度就算再不完美,但只要大家懶到暫時決定不要一直改選舉制度的話,那該制度下選出來的勝選者,大家至少會接受他是未來幾年的執政者(P.317)(見後面幾點補充這點)。

第二、在民主制度中,執政黨有被打敗的可能。就算因各種爛原因被打敗,但至少這權力會被各團體輪流拿去。既然未來可能掌權,那現在輸了就還能接受,不會決定推翻政府回到無政府狀態叢林法則。反之,假如社會上有某些團體永遠碰不到權力,那他們就只能用激烈的、體制外的方式來接近權力了。選舉結果的不穩定性與找不到最佳解,從現實主義者的角度看,反而穩定了民主的延續。

第三、也因為民主與選舉提供了人們集會結社的自由,進而參政掌權,這樣的機會提供會讓人們忠於這個國家。若你不爽就參選、選贏你來當,總是有機會贏的。

第四、也正是民主提供參政的機會,大家努力參政,並在這過程中學習到人身為群居動物的群體互動,在這樣互助也互傷的過程中建立德性(virtue)。

最後,也因為有定期選舉,所以就算是掌權的政黨,為了再當選也不能太過亂來,使政策產出總是能在可接受的範圍內。

民主制度發展至今,仍有許多研究和著作分析出其不足的部分。(圖:C.C. by kxz Chen。攝於2014年3月30日)

如何讓民主更好?

從這樣的角度來看,做為一個現實主義者,讓民主更好的定義至少有三種方式(P.325)。

第一、讓社會各群體的政治與經濟不平等減少。當社會上各群體都有相近的資源時,自然能各自把想說的話說出來,也更可能輪流執政。

第二、讓社會上真正沒被代表到的團體出來講話。作者尤其點名大企業跟大學教授影響政策形成過程的比重應該要降低一點,因為這兩群人過去太多話了。同時,這也代表必須要強化一般人與沒被代表到的人在組織與動員上的能力;他們過去的失語來自於缺乏組織與集體行動。

第三、限制選舉經費。因為目前無上限的花費注定讓某些人沒機會講話。註4

當然,兩位作者也認為這樣的支撐基礎仍是不足的。因此兩位作者積極呼籲,政治行為的研究者乃至於社會科學的學者們,應該要花更多時間在意群體是怎麼形成的、群體意見是怎麼形成的、群眾是怎麼組織的,以及最後:這樣以群體為單位的現實主義,如何論證民主仍然是最好、最值得追求與維繫的制度。

菜市場政治學延伸閱讀:人民能不能被信任?


註釋:

1、例如John Zaller的The Nature and Origins of Mass Opinion

2、可參考菜市場文:什麼是「多數決」?投票表決方式簡介、中研院長選舉改制,結果會不一樣嗎?35%的機率會

3、這篇研究在統計方法與統計結果上受到非常多質疑,例如有學者用比較先進的統計方法或更多資料後發現兩者並無相關。參考文章

4、可參考拙文:重設競選支出上限趁現在、選台北市長哪要花到八千萬?

本文經授權轉載自菜市場政治學 當選舉做不到課責也做不到選賢與能,民主還剩下什麼?

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