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專欄

瞭望之窗》強化「公眾外交」來突破兩岸關係「挫折的循環」

「公眾外交」強調的是運用台灣在民主、自由、和平、人道、永續、創新等領域的優勢,爭取全世界公民對台灣的認識。這需要政府與民間協力,甚至借重台灣優秀人才的國際影響力,深入主要國家和地區,用草根性的「交往」來讓全世界的人民瞭解台灣。

托克維爾

台灣爭取參加今年9月底在加拿大蒙特婁舉辦的「國際民航組織」(ICAO)年會,遭到中國強力打壓無法成功。總統蔡英文在給民進黨黨員的信函中說出要「力抗中國壓力」這番重話。接著她在出席一場研討會時再次強調,這次ICAO雖然受挫,但過程中全力以赴,讓世界看到台灣,包括美國、日本、歐洲以及邦交國、國際媒體都透過不同形式,表達對台灣參與的支持,這些都是未來台灣在國際參與上的重要累積。

熟悉國安決策作業的人都很清楚,這次台灣爭取出席ICAO,是歷經政黨輪替後,繼世界衛生大會(WHA)之後第二次重要國際組織外交大作戰。在北京自五二0以來對蔡政府和民進黨採取全面中斷對話與互動,並且透過各種手段,技巧性地窄化台灣國際參與活動之際,ICAO一案本來就是高難度,此一結果也在多數熟悉內情者預料之中,絕非某些評論者所言,蔡政府過度自信樂觀而誤判情勢。美國等國家的發言力挺,背後都有著縝密的外交運作,部份國際媒體替台灣發出不平之聲,也反映國際間對中國蠻橫作為的普遍印象。

這次台灣爭取出席ICAO,是歷經政黨輪替後,繼世界衛生大會之後第二次重要國際組織外交大作戰。ICAO一案本來就是高難度,此一結果也在多數熟悉內情者預料之中。ICAO秘書長柳芳(左)為中國籍。(AP)

但與其僅從ICAO的個案來看兩岸關係與蔡政府下一個國際組織參與案的策略,不如嚴肅地重新審視蔡政府所面臨的全方位挑戰與機會,才能找出正確因應之道。而歷史的殷鑒正是思考的起點。

台灣的國家領導人面對複雜國際和兩岸情勢,任何重要的決策產出,至少都必須關照到「四個面向」的平衡:

一是外部環境,包括亞太區域政、經、安全變化、美國在亞太地區與其安全同盟以及崛起霸權的角力等;

二是內部環境,包括領導者的國內支持度、選舉週期以及朝野之間競合關係的演進;

三是政府官僚體系,亦即政黨輪替之後,官僚層級在敏感兩岸政策上的服從性與執行力;

四是兩岸層面,涉及兩岸領導人互信與對話機制的建立,更重要的是,能否在彼此各自堅持的底線上,找出可以互動的基礎。此一基礎在建立的過程中,又必須在前述三個層面裡,向主要的成員(players)進行清楚、坦誠的溝通與說服,不能有「意外」(surprise)。在兩岸對彼此政治基礎出現僵局時,耐心、避免誤判(miscalculation)以及對彼此企圖的正確「認知」(perception),則是維繫這「四個面向」平衡的不二法門。

對曾經兩度執政的民進黨領導人而言,無論是陳水扁還是蔡英文,都是在這「四個面向」裡嚐試找到突破點。當然,兩人所處的背景與挑戰不同,但相同點都是在上任初期致力於向北京傳達和解對話的善意,在國際扮演「非挑釁者」的角色,以及運用上任之初的國內相對穩定支持來,支撐對外關係的推動。

2000年陳水扁初上任,就職演說拋出「四不一沒有」和「未來一個中國」,背後有著與美國從柯林頓到小布希政府的默契與保證,阿扁上任一年都還提出「兩岸統合論」,甚至邀請當時中國國家主席江澤民到大膽島喝茶。當時中國共產黨和民進黨完全沒有互信,認知與互動也嚴重不足。北京認為陳水扁以39%當選是藍營分裂的「意外」結果,四年後國民黨必將重返執政。尤有甚者,當時江澤民正準備交棒給胡錦濤,絕對不可能在卸任之前讓民進黨執政的事實,成為他任內對台政策的失敗。

與其僅從ICAO的個案來看兩岸關係與蔡政府下一個國際組織參與案的策略,不如嚴肅地重新審視蔡政府所面臨的全方位挑戰與機會,才能找出正確因應之道。(AP)

更重要的是,在外部環境上,2001年9-11恐攻事件改變美中關係的本質,從原本競爭關係變為華府尋求北京合作較多。這種種面向因素的演進,讓阿扁在首任任期過半的2002年8月,在中國挖走台灣邦交國諾魯之後,終於丟出「一邊一國」的主張。結果是:美國感到意外、北京認為這才是阿扁的真面目、台灣內部藍綠對立更形嚴重,甚至部份台灣負責台美關係的外交和國防高階官僚在選前和選後都倒戈。

即使2004年阿扁驚險連任成功,也再次向中國傳達善意,兩岸關係更是愈走愈遠,北京決定聯合泛藍勢力制衡扁政府。對台灣而言,兩岸關係進入「挫折的循環」(cycle of frustration)。

2016年蔡英文上台,同樣採取維持兩岸關係現狀的作法,並在就職演說承認「九二會談」的歷史事實;宣示以《兩岸人民關係條例》來處理未來兩岸關係;在WHA、聯合國、ICAO等參與案都低調以對;在雄三飛彈誤射與陸客來台人數減少等事件上更謹慎處理;海基會與「亞太經合會」(APEC)特使等人事上儘量鎖定北京不會反對的人選。但這一切善意作為同樣都面臨北京的不理不睬、官式交流關閉與國際參與的政治打壓。

十六年後的中國國際地位不言可喻,崛起過程也不符合「負責任的利害關係者」(responsible stakeholder)的國際期待,東海與南海領土主權紛爭、人權與自由的持續壓制都是證據。而中國內部也正處於多種考驗,習近平重中之重就是明年十六大的佈局,以及因應過去強力「打貪」引發的內部反彈。民進黨執政下的台灣並非習近平最優先要處理的議題,所以用「九二共識」與「一中原則」來框住蔡英文的對外關係,再透過拉攏國民黨執政的八個縣市來打擊台灣民眾對蔡政府的信心,希望讓蔡英文民調持續滑落,一年半後的台灣地方政府選舉,國民黨能夠振衰起弊。

對蔡政府而言,包括不當黨產、年金、長照、經濟等國內重大改革也是主要施政重點,兩岸關係縱然有所停滯,只要不是台灣方面片面挑釁,至少還可以向國際與國內交待,但關鍵是不能讓支持度再持續探底,否則這股受到兩岸關係影響國際參與的「挫折的循環」,固然有助於台灣意識的凝聚與「反中」情緒的強化,但也容易被在野黨用來打擊政府威信。

外部環境方面,蔡政府面臨來自美國、日本等國家的支持較阿扁上任初期更加穩固,主要是她持續建立的一致性與可預測性領導風格。當然,以美國為首的亞太國家面對中國的霸權崛起多採取「避險式」(hedging)因應戰略。這是台灣可以深化經營的新外交領域。唯一較大變數大概就是美國總統大選,尤其若是川普當選總統後的外交政策會否出現改變,全世界都在看。

對蔡政府而言,包括不當黨產、年金、長照、經濟等國內重大改革也是主要施政重點,兩岸關係縱然有所停滯,只要不是台灣方面片面挑釁,至少還可以向國際與國內交待,但關鍵是不能讓支持度再持續探底。圖為國民黨團提出「不當黨產處理條例草案」修正動議,「案由」就多達百餘頁。(記者方賓照攝)

由上述分析觀之,儘管時空環境、媒體生態、民意走向以及中國的國際地位都所不同,但2016年蔡英文比起2000年的陳水扁,國內外條件都較好,理應在延續前朝國際參與作法之外,提出更全面性的外交戰略,來爭取全世界的認同與支持。這其中,「公眾外交」(public diplomacy)就是最重要的。

「公眾外交」強調的是運用台灣在民主、自由、和平、人道、永續、創新等領域的優勢,爭取全世界公民對台灣的認識。這需要政府與民間協力,甚至借重台灣優秀人才的國際影響力,深入主要國家和地區,用草根性的「交往」(engagement)來讓全世界的人民瞭解台灣。例如,台灣多年來在邦交國與一些落後的非邦交國進行農業、醫療、志工的協助,這些國家人民多數認同台灣人在他們家園無所不在的影響力,對比中國只是提供金援而非人與人的互動,台灣在這方面的貢獻舉世肯定,這也獲得包括美國在內許多國家的公開讚揚。又如,蔡政府可以仿效其他國家作法,根據不同全球性議題(如永續、環保、人權、醫療),聘請若干「無任所大使」來協助台灣拓展外交。

更重要的是,「公眾外交」不僅是對外,更要對內。試問蔡政府有無針對國人在政府外交作為進行全面性的調查與瞭解?有多少台灣民眾知道台灣在全世界各領域的貢獻?蔡英文說得很好,ICAO雖然受挫,但過程中讓世界看到台灣,台灣也獲得主要國家聲援和支持,但這樣足夠嗎?這些民主國家的政府也會輪替,不同政府對中國的態度也會有所不同,最近的加拿大和菲律賓就是最好的例子,台灣也不能寄望美國老大哥的支持。

台灣需要「公眾外交」的新視野和新行動,與全世界的公民交往互動,這樣的對外關係才能日久彌堅,台灣的國際新品牌才不會因為單一事件就受到傷害。

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