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專欄

瞭望之窗》薄瑞光卸任與台灣對美「公眾外交」的強化

台灣對美外交應該多投注心力與資源在「公眾外交」的經營。過往台灣對美外交資源與人力多花費在政府、國會、智庫以及僑民服務上,未來應該結合在美台灣人團體、友台民間組織甚至社群媒體較活躍的意見領袖,重新建立台灣在民主、科技、人道與和平等領域的新品牌。

托克維爾

兩週前,美國總統歐巴馬藉由參加在中國杭州舉行的二十國集團(G20)高峰會,進行了他任內第十一次、也是最後一次的亞洲之行,同時與中國國家主席習近平舉行最後一次的「歐習會」。

兩週前在杭州舉行的G20高峰會,是美國總統歐巴馬任內的最後一次亞洲行的歐習會。(AFP)

有別於去年9月習近平訪問華府白宮時,在歐巴馬面前刻意未主動提及台灣,這次在杭州舉行的歐習會中,習近平主動向歐巴馬表達對現階段兩岸關係的關切,而中國《新華社》也一如往昔地刻意於事後操作歐巴馬向習近平表明美國「反對」(oppose)台獨。這是北京慣用的文字伎倆,企圖製造美國總統對台灣獨立更強勢的反對態度。當然白宮事後也照例重申既有對台灣的立場,而華府對台獨的官式用語向來也就是「不支持」(does not support)。

有別於在高峰會上主動表達關切,去年9月習近平訪美時,並未特別談及敏感的兩岸話題。(REUTERS)

巧合的是,美國在台協會(AIT)理事主席薄瑞光(Raymond Burghardt)上週也到台北進行他卸任前的畢業之旅,除了會晤台灣總統蔡英文,也和前總統馬英九、立法院長蘇嘉全、外交部長李大維、海基會董事長田弘茂等朝野領袖見面。在AIT安排下,薄瑞光接受台灣媒體專訪時表示,不會用「危機」來描述現在的兩岸關係,但兩岸有點陷入「僵局」,大致來說,雙方仍能展現「耐心」,但北京看起來逐漸在給台灣施加壓力,美方希望雙方能找到一個可持續合作的方法。

今年6月底,就在蔡英文前往台灣在中美洲友邦巴拿馬訪問過境美國前,薄瑞光接受《美國之音》訪問,透露「他從未聽過辜振甫和汪道涵說過 『九二共識』,因此這個名詞並不存在,而是直到2000年蘇起才首度使用。」

(薄瑞光接受美國之音專訪)

這場專訪涵蓋許多內容,也可被視為美國在蔡英文就任一個多月後對兩岸關係「定調」的專訪設計。但因為蔡英文的520就職演說並未明確接受北京堅持的「九二共識」,導致中國中斷兩岸原有的官方對話和互動管道。薄瑞光這段發言也被刻意放大,包括薄瑞光本人事後都向華府友人抱怨,台灣部分媒體斷章取義他有關「九二共識」的談話,讓他遭到來自中方不少的批評。

問題是,擔任外交官二十多年,其中至少十年處理台灣和兩岸議題的薄瑞光,難道會不了解台灣媒體生態和兩岸關係時機的敏感性,逕自說出他對「九二共識」的歷史理解?又果真如此,那為何他過去不說,而要選在蔡英文上任、兩岸關係「冷和」(或謂「冷戰」)之際,才說出「內心話」?

更有趣的是,由於薄瑞光曾經在2000年民進黨第一次執政時擔任AIT台北處長一職,親自處理當時陳水扁總統「驚濤駭浪」的政權交接與輪替,可算是美國政府官員中與民進黨互動最有經驗者,他也在台媒專訪中比較了陳水扁和蔡英文。

不可否認的是,2000年陳水扁驚險勝選,北京在選前嚴詞恫嚇,當年的柯林頓政府欲確保台海不致生事,透過AIT台北辦事處與總統當選人陳水扁進行密切接觸,陳水扁520就職演說中「四不一沒有」的保證,華府在背後的外交運作鑿痕明顯。那也是美國政府第一次和民進黨政府首次交手,訊息的傳達與確認十分重要,也難怪薄瑞光都坦承當時聽不大懂陳水扁的台灣國語腔調。

薄瑞光曾經在民進黨第一次執政時擔任AIT台北處長職,二十多年的外交官生涯至少有十年在處理兩岸議題,對相關情勢有相當的了解和敏感度。(翻攝自三立新聞畫面)

十六年後,薄瑞光以AIT理事主席的身分,再次代表美方處理民進黨的二度執政與蔡英文政府上任初期的兩岸僵局。由於1月的台灣總統選舉結局早在意料之中,美方對蔡英文的態度也一改2012年的敵意,從頭到尾保持中立,甚至在蔡英文當選到就職的政權交接期間,歐巴馬政府高層官員持續呼籲習近平要和台灣領導人對話。這背後當然有著華府對台灣政局、兩岸關係、蔡英文的保證與一致言行,以及美中關係歧異多於合作的複雜脈絡有關。這也是為何薄瑞光用「僵局」而非「危機」來形容兩岸關係現狀。

很顯然,華府認為現階段兩岸關係是一場「耐心的賽局」,較量的就是蔡英文和習近平的耐心。當然,「僵局」過久會否形成「危機」是美國關切的下一步,過去近四個月來北京對蔡政府採取的漸進式施壓手段,尤其是「中客牌」和兩岸「經濟牌」,華府密切關注。當然,蔡政府與內閣施政成效以及國內民意支持度的跌幅也是美方觀察重點,因為這攸關北京對台策略的施壓強度。另一項變數是11月初的美國總統大選,無論希拉蕊或川普誰能勝出,美中關係勢必歷經一段摸索與磨合期,這也是最容易發生誤判與擦槍走火的階段。

薄瑞光即將去職,據傳接任者是過去小布希政府國安會亞太事務資深主任的莫健(James Moriarty)。莫健在2011年退休前曾任美國駐尼泊爾和孟加拉大使,過去也長期負責美中關係,又曾在國安會任職時和當時推動公投的陳水扁政府打過交道,對兩岸關係並不陌生。除了莫健,AIT在華府總部高層也將更迭,歐巴馬政府國安會處理兩岸關係的資深官員也去職,未來幾個月內,實際處理美國對台與對中政策的官員多出現異動,明年美國新總統的高層亞太外交團隊也需要幾個月才會組成。這段長達數個月美國對台外交決策團隊的「隱型空窗期」,是蔡英文政府必須正視的挑戰。

薄瑞光即將去職,目前傳出曾長期負責美中關係的鈇國前駐尼泊爾及孟加拉大使莫健,將接任美國在台協會理事主席。(REUTERS)

對台灣來說,更大視野是對美外交也應該進行深入的戰略再檢討。

從薄瑞光的例子不難看出,美國處理台灣議題的主要人物,近年來有愈來愈減少,且愈來愈集中於少數人的趨勢,這對台灣並非有利,因為美方少數人即可決定或論述如何處理台灣問題。民進黨新政府上任以來在國安、外交、兩岸體系沿用文官固然有打「安全牌」的考量,包括外交部長以及駐美代表人選皆是如此,但部分人選仍招致黨內批評,畢竟文官雖具外交經驗,但開創性多屬不足。而蔡政府上任以來提出的外交戰略主要就是「踏實外交」,也含蓋新南向政策等新思考,惟相對於對美外交上並未提出新的作法。

事實上,台灣對美外交應該多投注心力與資源在「公眾外交」(Public diplomacy)的經營。過往台灣對美外交資源與人力多花費在政府、國會、智庫等以及僑民服務上,其實未來應該結合在美台灣人團體、友台民間組織甚至社群媒體較活躍的意見領袖,重新建立台灣在民主、科技、人道與和平等領域的新品牌,尤其對比中國在多數美國人民心目中的形象屬於負面,「台灣的品牌再造」(Re-branding Taiwan)應鎖定草根的美國社會與人民。最近在華府成立的智庫「全球台灣研究中心」(Global Taiwan Institute)就是最好的例子。

華府成立的智庫「全球台灣研究中心」,關注議題主要集中在美國對台政策檢討、美台海洋議題合作以及台灣與周邊國家的關係……等。(「全球台灣研究中心」官網首頁截圖)

此外,與其檢討台灣駐美館處是否過多應允裁減,不如重新規畫將若干館處資源轉型為對美「公眾外交」的前線陣地,外交部本部的非政府組織委員會也不應僅流於補助社團的功能,應該結合外交學院、國內外專家、甚至台灣地方政府,建立政府與民間的「協力公眾外交團隊」。

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