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一路向南》南海問題就是一場賽局!

從菲律賓在南海爭議上的態度轉變,可以看出和平解決方式才是現代處理國際爭端的主流,無論從現實制約的層面還是各國經濟發展與相互依存的層面來看,武裝衝突都會對各方造成損害,合作不僅可能帶來利益,更可以避免兩敗俱傷的局面。

謝明勳/國立暨南大學東南亞學系兼任助理教授

別傻了!南海問題不是殊死戰

南海仲裁案結果雖有利菲律賓,但菲律賓與美國對仲裁結果表現相對低調,尤其菲律賓的態度更耐人尋味。

菲律賓官方於仲裁後即表示,菲國歡迎仲裁庭的裁決,政府將冷靜且克制地繼續走下去,總統杜特蒂更明確表態不願為南海問題與中國大陸開戰,因此,雙邊對話已成為唯一的選項。他於8月初委派菲國前總統菲德爾.羅慕斯(Fidel Ramos)赴香港與中國全國人大外事委員會主任委員傅瑩、中國南海研究院(National Institute for South China Sea Studies)院長吳士存以私人身分會晤,為凍結已久的中菲雙邊關係解凍,並為之後進一步恢復正式雙邊協商管道鋪路。

羅慕斯與傅瑩等人於會後發表新聞稿,表示雙方皆有建立信任和信心、緩解緊張氣氛展開對話之意向,並希望由經濟和生態安全等議題開始進行合作與交流;兩國皆對以正式會談尋求和平與合作抱持正面的態度。此次會面雖以私人身分進行,但已為中菲關係的緩和與日後進一步協商開啟大門。

菲國前總統菲德爾.羅慕斯赴香港與中國全國人大外事委員會主任委員傅瑩、中國南海研究院院長吳士存以私人身分會晤,為凍結已久的中菲雙邊關係解凍,並為之後進一步恢復正式雙邊協商管道鋪路。(AP)

之後杜特蒂更進一步釋放善意,表示不會與東協國家討論南海爭端,也不會於9月3日至8日在寮國召開的第28屆、29屆東南亞國家協會領袖峰會暨相關峰會上主動提出南海主權爭議相關問題,以免刺激中國大陸而妨礙雙邊談判之可能性,他更進一步期盼於今年內展開菲陸雙邊對話,並願意親自訪問北京,展現菲方的善意。對於杜特蒂展現的善意,中方亦表示歡迎,希望雙方關係重回正軌,展開雙邊對話。

即便目前中菲雙方在南海主權問題上皆釋放善意,也都表達了希望透過雙邊對話解決爭議之意願,然中菲關係與兩國雙邊談判之前景仍有隱憂。

首先,南海問題讓兩國的民族意識高漲,杜特蒂溫和的對華政策可能與國內氛圍相抵觸,同時也可能觸及軍方利益,因此,即便在一連串對中國大陸示好的舉措後,杜特蒂仍在對三軍發表演講時警告中共,如果敢侵犯菲國領土,菲軍將浴血奮戰、以死相搏,並宣稱南海所有國家皆須遵從仲裁結果。

其次,儘管期望於今年內與中國大陸針對南海問題展開談判,杜特蒂仍聲明雙邊談判不可能不談及仲裁結果,他向中國大陸駐菲律賓大使趙鑒華表示,中菲南海雙邊對話須以常設仲裁法院南海案裁決結果為基礎,然北京當局始終堅持不承認仲裁結果的強硬態度,若無法協調雙方此一基本立場上的矛盾,正式談判將難以開展。

第三,雙方互信基礎薄弱,一有風吹草動就很容易引發對方的猜忌,例如,9月2日菲國拍攝到多艘中國船隻於黃岩島附近聚集,認為中方又欲於黃岩島進行填土造島工事,杜特蒂更表示此消息令人不安;北京當局對此指控加以否認,並指稱菲國小題大作,暫且不論實情如何,該事件充分顯示出兩國雖有對話及尋求合作之意願,但彼此之間仍極度缺乏信任與信心,在此情況下,對話之展開不僅極其容易受到外在因素之干擾,亦較難取得有效進展。

杜特蒂釋放善意,表示不會與東協國家討論南海爭端,也不會於9月3日至8日在寮國召開的第28屆、29屆東南亞國家協會領袖峰會暨相關峰會上主動提出南海主權爭議相關問題,以免刺激中國大陸而妨礙雙邊談判之可能性。(AFP)

最後,雖然以和平解決南海問題符合東協立場,但此爭議涉及諸多敏感因素,其中亦牽動美中於亞太地區角力,菲律賓又為美國重要盟友,同時南海仲裁案也為菲律賓帶來了新的國際影響力,故馬尼拉當局在南海議題上的任何舉措都可能引發一連串後續效應,迫使杜特蒂必須小心翼翼地權衡所下的每一步棋。

然而,中菲雙邊對話的前景也並非完全悲觀,目前,亦有利於菲律賓漁民之生計,更可能因雙方關係緩和而爭取到中方的投資與援助,可謂一舉多得。

杜特蒂曾公開表示菲律賓希望與中國大陸保持友好關係,與中國的經濟合作可幫助菲律賓的南部群島致富,更指出「中國有錢,美國是沒有錢的」,因此,經濟仍為馬尼拉當局推進與中共關係的重要動力,只是基本立場的歧異以及各種因素之交互作用,仍使中菲南海協商的未來不甚明朗,有待進一步觀察。

此外,期望南海爭端和平解決的東協也或可扮演緩衝角色,菲律賓外交部日前透露,東協各國將與中國大陸設立熱線,以免在南海爭議水域因意外事故擦槍走火;此外,9月6日於寮國召開的東協峰會和東亞峰會中,東協國家將和中方簽訂《海上意外相遇規則》,中菲兩國不僅可於這些溝通機制中逐步接觸、累積互信,亦可創造較友好之外在氛圍。

菲國依賴進口油氣以支撐其經濟運作,儘快恢復岸外油氣資源的開發為當務之急;而與中國大陸儘早達成相關協議,即可擱置主權紛爭、共同開發禮樂灘的石油與天然氣。(AP)

由此可見,南海爭端的和平解決雖障礙重重,但也並非死路一條,尤其避免衝突、維持區域局勢的穩定最為符合各方利益與期望,南海主權問題能否妥為處理,深深考驗相關各國的智慧與靈活度。

菲國務實外交對台灣的啟示

如果將南海區域比喻為寶可夢的道館(一款最近很夯的手機遊戲),當訓練師(各涉爭國與相關利益國)無所不用其極練功升等搶佔道館(島礁)之際,身為理應是遊戲參與者的台灣,不應該只是當個隨性玩家。

從菲律賓在南海爭議上的態度轉變,可以看出和平解決方式才是現代處理國際爭端的主流,無論從現實制約的層面還是各國經濟發展與相互依存的層面來看,武裝衝突都會對各方造成損害,合作不僅可能帶來利益,更可以避免兩敗俱傷的局面。然而,能否用和平方式解決爭端的關鍵仍在「互信」,互信不足阻礙各國的關係互動,甚至如同中菲之前關閉對話管道,而中斷對話又進一步加深互信不足,造成惡性循環。尤其在南海問題上,「海洋法公約」、中國與東協於2002及2011年簽署的「南海各方行為宣言」等文件,皆為政治指導性質而非法律性質,不具強制約束力,相關國家在此區域的行為缺乏有效規範,因此各方的協商與對話機制更形重要。

菲律賓的態度更凸顯出務實外交的重要性,值得做為我國制定相關政策及舉措時之參考。

蔡英文總統也曾表示,希望在南海問題上與各國合作協商,並主張以擱置爭議、共同開發方式,處理南海爭端,且願在平等協商的基礎上,與相關國家共同促進南海區域之和平與穩定,並共同保護南海資源,顯見藉由協商機制和平解決爭端亦符合我國利益,然而此次的南海仲裁案顯示我國做為南海主權國家的立場已經被嚴重忽視,我國政府應如何藉由正積極推動的新南向政策與南海其他聲索國建立良好關係,進而搭建在此議題上的對話管道,值得政府深思。

從菲律賓在南海爭議上的態度轉變可以看出和平解決方式才是現代處理國際爭端的主流。(AP)

雖然我國亦為南海聲索國之一,然我國並未於此區域以武力恫嚇威脅他國,因此與東協其他聲索國之關係未至緊繃,當不致阻礙我國南向政策之推展,且我國在推動南向政策時應先擱置南海爭議,著重文化、經濟等軟性層面之交流,設法積累與東協各國之互信,並加強經濟紐帶,增加東協中的其他南海爭端相關國願意與我國對話之意願,如此,南海主權爭議不僅不會成為南向政策之阻礙,南向政策反而可能有助於緩解南海問題。

在實際合作上,除了尋求與各國共同開發南海領土主權重疊海域內之生物與非生物資源,以尋求經濟利益外,亦可以低政治敏感性、高道德約束性的「共同開發」為目標與各國進行合作,不同於「共同開發」以追求經濟利益為目的,「共同保護」強調人類共同利益,要求各相關國家採取合作措施保護南海資源,由於不涉及主權歸屬,且符合永續發展的普世價值,因此較易被國際社會和南海聲索國家接受。各國更可於「共同保護」及「共同開發」等政治敏感度較低的行動中建立良性互動,開闢對話管道,進而創造友好氛圍,累積互信,為將來的南海主權爭端協商奠定基礎。

爰此,如同筆者前文所述,由於台灣在國際政治上所面臨的環境與限制,我國現階段於戰略操作上或可從「共同保護」為切入點,並靈活且務實地應用我國刻正推行的新南向政策,與各聲索國建立互信基礎與對話、合作機制,再進一步向南海共同開發的目標前進。

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