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一路向南》南向迷航與東盟國家裡被遺忘的兩個「關鍵少(小)數(國)」

新南向如何從一個宣示性、喊口號的綱領,逐步落實為細部的整合戰略計畫與可供衡量的實際目標,而開啟一個專項化的國別規劃與資源整合顯然是首要之務,而汶萊與寮國兩東協小國也許是最好、最有可能建立、試煉南向新政「三邊合作新範式」的關鍵對象。

陳世倫/夏威夷大學博士、大學教授

隨著南向新政的熱議與政策綱領的出台,東南亞國協(ASEAN或東協)再度回到媒體的標題,而自2013年「前進東協」的聲浪隨著產業外移、海外投資等熱潮獲得各類談話節目與新聞專題報導,幾年來的熱推效果有限,加上新移民、少子化議題的火熱,以及舊南向政策失敗的殷鑑不遠,新南向再次把議題的主軸轉移到「人」而非「產業」,但是南向新政中其劍峰所指的「東協國家」卻一如既往的關注在幾個傳統大國中,鑒於產業規模、雙邊經貿往來、戰略價值、政策效率和台灣一貫缺乏足夠的「外交覆蓋率」等因素的考慮,這也難怪新南向關注的除了印度、紐澳,當相關文件與政策提到東協時,其所指的其實還是只有新、馬、印尼、泰、菲律賓傳統五個重要國家,再加上近年來崛起的越南、柬埔寨兩新興經濟體、以及政經新熱點的緬甸。

最常被遺忘、忽略的東盟國家…?!

說到這裡,讀者有沒有發現上述東協國家中還沒被點名到的還有哪些?換句話說,南向新政一直以來討論、論述中,最少被討論到的是那兩國呢?

是的,東南亞國協中最常、最容易被忽略的兩個小國:汶萊和寮國(或稱老撾)。

一如當年我讀研究所的第一個學期時,傻傻地地在讀研的第一周向當時的授課老師說:「我想寫論文」,日後成為我生涯最重要授業恩師,也是東南亞研究權威的宋鎮照教授一陣思考後說:你研究一下汶萊吧!

「為什麼是汶萊?」

我納悶,宋老師微笑的說: 「因為它太小,很少有學者專家願意花心思去投入、研究、理解它,可是大家都忽略了它在東協體系中共識決原則、穆斯林社會和OECD產油經濟體系中所扮演的關鍵影響力」,因為宋老師教授的這句話才有了我們後來一起合著、出版的國內外第一篇「汶萊政經發展模式研究」的論文(參見拙文「從政府、市場和社會的三角關係來解析汶萊的政經發展模式」一文)。

汶萊是世界上最富有的國家之一,同時也和新加坡是唯二最富有的東南亞國家,和新加坡一樣被視為已開發國家。(http://www.geocities.ws/juerg74/brunei01.JPG)

新南向: 換貼新標籤的舊瓶舊酒?!

從筆者長期的研究經驗顯示,不管是我們的外交職權分配抑或是新、舊南向的論述或施為裡,基於成本效率與業務規模的考慮,我們的外館設置與業務規劃一向都「抓大放小」,譬如由駐胡志明與河內代表處分別兼理柬埔寨與寮國,但是單就北美就設有16個駐外館處、日本有六處,而東南亞就只有在其中八國設十處,明顯不符比例原則。

以汶萊為例,雖然分設有外館,但是長期以來的政策則一向都把汶萊跟馬來西亞視為一體、相提而論,雖然說從族裔、宗教、殖民歷史背景來看,兩個國家的確有很高的同質性,然而因為經濟結構、發展需求與社會階層等的差異,兩國在國際事務與經貿往來的需求與發展戰略卻迥然不同。

面臨自然資源耗竭威脅與產業多元化需求的汶萊,顯然與台灣有更相近的共同經貿戰略目標,更能在區域功能、穆斯林金融與產業發展上有更高的互補性與協作可能,其對高等教育、勞動力交換與對中國的雙邊貿易依賴等的需求也相對較低,因此南向新政也許應該思考如何一改過去的「抓大放小」的硬碰硬迷思,而根據戰略可行性的評估,追求大(國)求穩、小(國)求勝的新思維,更重要的是應該根據戰略規畫,重新調整外館與行政資源配置,方才能有效落實南向新政,否則也只是「換貼新標籤的舊瓶舊酒」。

面臨自然資源耗竭威脅與產業多元化需求的汶萊,顯然與台灣有更相近的共同經貿戰略目標,更能在區域功能、穆斯林金融與產業發展上有更高的互補性與協作可能。圖為汶萊斯里巴加灣市的賽福鼎清真寺(sam garza from Los Angeles,wikimedia.org)

然而,汶萊卻不是所有東協中媒體見亮度最低、最常被遺忘的國家。與人口只有45萬、卻因盛產石油而富裕的汶萊相比,人口有680萬的寮國唯一對外的記憶點顯然只有「東南亞唯一不臨海的內陸國家」這麼一件事,跟汶萊富可敵國的皇室生活、常見報的奢華生活、財務投資與奢靡生活的花邊新聞所培養出來的「知名度」相比,寮國顯然才是是東南亞國協中最常被遺忘的國家,當然我們也別忘了還有一個東盟候選會員國「東帝汶」,以及觀察會員國「巴布亞紐幾內亞」,雖然兩國在可預期的時間內成為正式會員國的機率並不高。

而教育部最近根據南向新政所規劃的十億預算裡,理所當然的東盟國家中這兩個小兄弟顯然不再規劃的範圍中,隻字未提也倒不令人意外,雖然說母語教學裡的馬來語課程以及增進對穆斯林社會理解、赴台旅遊的相關政策規劃中,由馬來人組成的穆斯林國家汶萊當然也能受惠,但是一般社會大眾印象中,除了吳尊是來自汶萊的人氣偶像之外,顯然忘了主導汶萊私有部門的絕大部分華人幾乎都是金門裔(#僑委會 #Do Something),然而在新出台的「南向綱領」裡只有簡單的「應依據當地政情及僑情,作適切規劃」一語帶過。

一般社會大眾印象中,除了吳尊是來自汶萊的人氣偶像之外,顯然忘了主導汶萊私有部門的絕大部分華人幾乎都是金門裔,然而在新出台的「南向綱領」裡只有簡單的「應依據當地政情及僑情,作適切規劃」一語帶過。(圖:網路)

新南向不但缺乏僑務僑政的規劃,更遑論對海外台僑社區與僑社的政策,那就更遑論對各別國家僑區的工作規劃

被外交體系遺忘的卻是穆斯林外交

然而對南向新政來說,除了財經、教育、經貿之外,宗教應該也是需要納入考慮的。而之前廣為討論的穆斯林觀光,雖然一開始因為一般大眾對極端穆斯林主義的過度聯想而有所疑慮,加上相關決策單位對穆斯林文化、社會與習俗的理解不足而飽受批評,但2015年來則已經逐步改善、友善化而逐步取得成效,因此如果新南向可以延續相關政策而持續加強國內穆斯林友善環境的創造與穆斯林文化、飲食的推廣,不但對我們多元、包容的社會文化更有幫助,來自東南亞的穆斯林移工與短期訪客更可以自在的享受臺灣的生活與旅行經驗,因此南向新政裡對觀光產業的重視,如果加上更深入的穆斯林文化的認識與文化推廣不啻是個一舉多得、內外兼「益」的重要關鍵。

但是,一個被南向與外交體系遺忘的卻是「穆斯林國家體系的外交」,一如梵諦岡之於天主教的關鍵外交影響,穆斯林國家間的團結、互助、友善程度遠超過外界的理解,以阿聯酋、汶萊、土耳其等富裕穆斯林國家在東南亞穆斯林社會中的文化教育、財務經貿、朝聖體系協助的大量資金援助為例,加上如土耳其等國家在東突厥議題中的爭議立場,都說明了穆斯林國家體系間複雜而深入的關係,因此「以人為本」的新南向政策也許應該對穆斯林社會或國家有更進一步系統化的佈局與作為,而這顯然是當局必須更深入思考的。

經貿規模=戰略價值?!

再把焦點放回到最常被遺忘的東南亞內陸國家,寮國則代表著「新南向綱領」中所欲追求的另一種可能的新發展模式。還記得2001年第一次赴寮國田野訪談後的對這個東南亞陸鎖小國印象最深刻的有三件事,一個是登上首都萬象(永珍)市中心有七層樓高的凱旋門,以及知名的大佛塔;第二個是這個山陵國家顯示的寧靜與慢活步調(包括網路),以及充滿法國殖民特色的餐飲、街景建築;最後則是市政府經濟主管和台商帶我們參觀的寮國「高科技(High-tech)的工廠」,一個當時同時獲得寮國政府與我南向政策支持、稅負優惠、擁有兩條生產線的台資電風扇工廠,沒錯,一個員工坐在桌邊用手工纏馬達、組裝電風扇的簡易工廠。

寮國代表著「新南向綱領」中所欲追求的另一種可能的新發展模式。(AFP)

多年後再有機會再次回到泰國、柬埔寨、寮國三國,也親眼見到了十年間曼谷和金邊飛速的成長和擴張,但是再度站上永珍的凱旋門向外遠眺,十年之間除了略增的車水馬龍、更乾淨的街道和更多的綠化之外,竟然驚覺寮國首都永珍依然在徐徐的山風中維持著那份簡逸悠然、樸素無華,依舊是我心目中東南亞國家中最適合養老、紓壓、度假的山國。

對於一向強調經濟發展、大肆建設的東南亞各國來說,寮國的靜(無)謐(聊)、無(沒)汙(工)染(業)也許就是它與其他東南亞國家最大不同的地方,它既沒有觀光客期待的壯闊山水、高樓大廈、精彩夜生活或是購物天堂,但是對於長期處於緊張、高壓還低薪的臺灣上班族來說,也許寮國的自助旅行是一個可以避開塞滿各國觀光客的「渡(人)假(滿)勝(為)地(患)」,還物廉價美的最佳選擇。

對於一向強調經濟發展、大肆建設的東南亞各國來說,寮國的靜謐、無汙染也許就是它與其他東南亞國家最大不同的地方。(AP)

更重要的是,強調「水電富國」的寮國更重視低工業污染的新興產業,而不是開發自然資源或與民爭地的大型產業開發專案。其穩定的政局和中國逐漸加大投入的交通、水利基礎建設援助,都將逐漸完善其基礎建設,使寮國成為中南半島連結中國內需市場的交通樞紐。

新南向需要進行「國別專項綜合規劃」研析

對於寮國來說,吸引外資中的非污染新興產業即是其重要的基本發展策略,雖然大量倚賴中國的國際援助、援建來完善其基礎建設,但是長期以來經濟成長過於穩定與市場規模有限的情況下,寮國不容易獲得大型或大筆的國際投資,其目前境內的商業規劃和產業幾乎都是轉自泰國和中國的「海外業務延伸」,目前除了中國的水電與能源產業投資之外,少有專門針對寮國政策規劃、設計發展所需的專項,因此寮國反而對於各種能符合其發展規劃的專案保持開放與歡迎的態度,這與「新南向綱領」中規劃的五大創新優勢產業不謀而合,因此,也許新南向辦公室應該考慮針對寮國進行「國別專項綜合規劃」進行深入研析,而不應該侷限於企業投資的「成本效率」分析,或是外交工作中常有的「抓大放小」慣性。

總結來說,如果說民主化和對外開放以來的緬甸成為國際熱點和各國拉攏的對象,而越南、柬埔寨的快速成長與市場發展成果商業投資的新熱點,將有限的南向新政政策資源投入這樣激烈的競爭,其風險和成效可能一如舊南向一樣的打水漂:啪啪啪地激起一陣漣漪後有去無回,但是誠如今年七月底甫於永珍召開的東盟外長會議時,日本與美國同時加大了對寮國的強力拉攏動作,都說明了寮國在區域事務中關鍵少數的地位和功能,雖然中國身為寮國第一大外資來源國、第一大援助國和第二大交易夥伴的情況下,其對寮國的影響根本無可動搖、也無須挑戰,但是一如前述對台灣─汶萊雙邊發展需求與合作可能的針對性討論一樣,寮國發展的需要卻也提供了「南向綱領」中所欲追求的「三邊商貿合作新典範」一個新的可能機會,而這個機會,就看新南向如何從一個宣示性、喊口號的綱領,逐步落實為細部的整合戰略計畫與可供衡量的實際目標,而開啟一個專項化的國別規劃與資源整合顯然是首要之務,而汶萊與寮國兩東協小國也許是最好、最有可能建立、試煉南向新政「三邊合作新範式」的關鍵對象。