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一路向南》緬甸不完美均衡的政治經濟與台緬關係

近年緬甸政治經濟穩定轉型,市場的重新開放讓各國大舉進入。台灣也積極推動「新南向」爭取應得的國際地位,也看好緬甸作為重要的新興市場。面對這樣的新局勢,台灣該如何看待緬甸的新格局進而推展台緬關係?

戴萬平/正修科技大學國際企業系副教授、泰國正大集團企業訪問學人

隨著2016年3月緬甸新總統的產生,翁山蘇姬所領導的「全國民主聯盟」主導選舉的格局,低調且深獲翁山蘇姬信賴的碇喬贏得勝利,成為緬甸54年來第一位文人總統。軍方提名的候選人明穗,當選第一副總統;少數民族欽族的替烏,當選第二副總統。隨著3月政局局勢明朗,讓所有的觀察家鬆一口氣,軍方並沒有像1988年拒絕國會選舉結果阻擾政權的交替,讓緬甸的政治轉型得以順利進行。當對於其他東南亞國家,像是菲律賓的人民革命、印尼排華暴動與泰國的軍事政變,近五年緬甸政治局勢的平順變化算是東南亞的特例。

雖然在政治上是台灣(中華民國)與緬甸完全的沒有交集,甚至台灣(中華民國)與北韓曾經被緬甸列為是不友善國家。但是由於歷史因素,過去台灣與緬甸,特別是上緬甸(緬北)地區有著特殊的情誼。在台灣,打著泰式餐廳的招牌,其實很多都是來自緬北「僑生」與後裔所經營;在台灣許多社區,如中和南勢角一帶,也有這些「緬甸華僑」所形成的聚落,呈現出多元的文化風貌,是民間社會的深厚連結。

近年緬甸政治經濟穩定轉型,市場的重新開放讓各國大舉進入。台灣也積極推動「新南向」爭取應得的國際地位,也看好緬甸作為重要的新興市場。面對這樣的新局勢,台灣該如何看待緬甸的新格局進而推展台緬關係?

近年緬甸政治經濟穩定轉型,市場的重新開放讓各國大舉進入。台灣也積極推動「新南向」爭取應得的國際地位,也看好緬甸作為重要的新興市場。(AFP)

緬甸政治走向:不完美的權力均衡

從制度面的角度來看,2016年3月的總統選舉這樣的結果當然並不符合西方民主的標準,這主要原因有幾項。其一,民主的社會不會容許軍方有指定代表的存在;其二,軍方代表存在阻礙進一步修憲的可能性;其三,國家領袖並非三軍總司令,在民主國家相當少見:其四,軍方可以在緊急情況接管政府,緊急狀況的定義及發布,完全由軍方負責主導:其五,被美國列為黑名單、軍方提名的明穗當選副總統,不但招致民眾反彈,當總統一旦出缺由副總統繼任,緬甸將走回軍人執政的老路。短期內,在軍方大老,特別是隱身幕後的丹瑞並未完全放手,軍方並不會輕易從政治中抽離。

雖然可以從制度面上多加質疑,但從實際的政治運作面來看,緬甸新總統的結果,三位國家重要的領導人的出線分別反映:民主與多數黨(總統),安全與穩定(第一副總統),少數民族與國家整合(第二副總統),三種權力關係其實也就是緬甸政治的現實。各取所需而達到均衡的狀態。未來,將會出現執政黨與國會領袖的翁山蘇姬,影身幕後的軍事強人丹瑞,雙方透過代理人對代理人的平衡運作,決定緬甸政治格局。

這樣平衡關係雖然不完美、不會令所有的民主人士滿意,沒有意外的還是可以蹣跚的往前邁進。當然從另一角度,這樣的蹣跚就可以解釋為何外界批評翁山蘇姬執政半年後至今毫無作為的主要原因。

身為政黨與國會領袖的翁山蘇姬,與影身幕後的軍事強人丹瑞,雙方透過代理人對代理人的平衡運作,將決定緬甸政治格局。(REUTERS)

緬甸外交走向:走向另一種均衡

除政治平衡與競爭,對外關係是翁山蘇姬可以擺脫軍方掣肘的制高點。西方社會對翁山的支持讓外交上無慮,當務之急是翁山需要以超然地位處理國家整合的問題,也就是少數族群的問題。這當然指的是羅興亞人的難民身份,與撣邦、克欽的叛軍問題以及與緬、印邊界的宗教衝突。

特別是後兩地與中國邊境接壤,即使與西方友好,中國的態度會是處理國家整合的關鍵。因此在外交的現實上,緬甸新政府應會如同其他的東協國家維持西方與中國的均衡關係。

對翁山而言,當務之急是以超然地位處理少數族群的問題。這當然指的是羅興亞人的難民身份,與撣邦、克欽的叛軍問題以及與緬、印邊界的宗教衝突。(AP)

在此外交架構下,如何看待台、緬關係?

在過去,即使有台商前往投資,但多半經由第三地迂迴進行,緬甸根本性的禁止台灣公司前往緬甸投資。特別在國際因對緬甸的人權問題實施經濟制裁期間,更讓許多原本前往緬甸投資的紡織業與製鞋業打退堂鼓。另一方面,因為曾經碰觸到某些政治議題,有一段時間在緬甸的台商組織緬甸政府所禁止,台商的聯誼活動必須要以「高爾夫球」球隊的方式活動;政府部分也僅能夠過外貿協會與國合會等民間組織的名義對外活動,外交事務人員也僅能以曼谷為駐地。尤其是緬甸商界要取得台灣簽證須飛至曼谷辦理,甚至要面談,最被緬甸民間人士詬病,形成兩國交往上的障礙。(相對於台灣,緬甸則開放台籍人事落地簽證)

隨著政經局勢的變化,2015年緬甸臺北貿易辦事處的成立;2016年升級到設立駐緬甸臺北經濟文化辦事處,開始有常駐的外交人員進駐核發簽證免去曼谷的奔波;與緬甸政府核准台灣玉山銀行設立分行,都象徵雙邊的關係的逐漸改善。

當然,這些都僅是基本的外交功能,未來都要需要努力的空間。舉例來說,雙方無法簽訂正式的法律協定,像是幾乎每日都有華航從台北直飛仰光,但因缺乏航權協定的制度性保障,每日的飛航還是僅能以「包機」的方式進行,都可能隨時叫停。(華航飛希臘包機在開航前停飛即為一例)

過去即使有台商前往緬甸投資,也多半經由第三地迂迴進行,緬甸根本性的禁止台灣公司前往緬甸投資。特別在國際因對緬甸的人權問題實施經濟制裁期間,更讓許多原本前往緬甸投資的紡織業與製鞋業打退堂鼓。(REUTERS)

緬甸經濟走向:市場經濟的再平衡

當緬甸政治與外交走向不完美的均衡,回到經濟層面,由於過去的國際經濟制裁與軍政府鎖國管制,讓資源豐富的緬甸發展程度比不上周邊的東協各國。隨著歐美的解禁、東協共同體(AEC)成立,不僅是周邊的泰國、新加坡企業大舉進入,日、韓也積極搶這塊大餅,更遑論原本就有良好關係的中國企業搶得市場先機。

台灣如何經營緬甸市場,近年有兩個現象可以反映。

其一是過去所謂的緬甸「留台僑生」,留台就讀後想盡辦法、甚至「非法」居留在台灣,主因就是台灣的經濟條件佳,容易取得就業機會。但是這樣局面在最近已經被扭轉,許多「僑生」或是過去已經在台定居的「緬甸華僑」開始選擇返回「僑居地」開創商機。

在過去,緬甸華人非為兩個群體:上緬甸地區(以瓦城為中心)為雲南人為主,因為歷史因素,與台灣(中華民國)較為友好,也是台灣「緬甸華僑」的原鄉;下緬甸(以仰光為中心)為福建廣東人為主,與中國大陸的路線較親近。因為經濟的開放,上緬甸的雲南華人挾大量資源財來到仰光經商,創造出新的經濟機會自然吸引許多「留台校友」回流,也成為許多台商進軍緬甸市場的重要窗口。

可是另一方面,緬甸的天然資源豐富,5000多萬的消費人口,低廉的勞動力,看似有非常大的商機。可是就如筆者訪問到多位已經在緬甸深耕的台商所言:緬甸商機「很多地方已被卡位,台商是看得到吃不到」。台灣企業要進軍到緬甸,除基礎設施不佳、家家戶戶需自備發電機、物流成本高昂、員工訓練不易等…,最讓新近廠商吃不消是房地租金。這是因為大量外資的引進造成的通貨膨脹,緬甸的房地產價格幾乎是東南亞最高,令人想像不到。

因為大量外資的引進造成的通貨膨脹,緬甸的房地產價格幾乎是東南亞最高,令人想像不到。(EPA)

如在仰光市區開設普通店面,一月店租可能是3000-4000美金,而且需要預付2年租金,更可能隨時調整。這對台商中小企業是極大的負擔,也墊高投資門檻。

所以有經濟專家預測緬甸的房地產價格與通貨膨脹,會是緬甸經濟未來的爆點,需要有結構性的調整。

結論:改善台緬關係的建議

最後,談到台緬關係與未來商機,有哪些方面可以著力?筆者以近年多次訪問經驗,提出以下建議:

1. 近日緬甸Seduna酒店旁開幕的購物商場,是越南總理訪問緬甸後由越南廠商所拿下的項目。除此之外,泰國(電廠)、中國(水利工程)、新加坡(商場)、甚至中東的卡達(電信)政府,都是靠政府的談判力量,取得緬甸境內的重大商業項目。由此可見,成立「國家隊」、「國家建設基金」最為新南向搶灘的灘頭堡其實有其必要性。只不過要評估台商的廠商到底有何強項能契合緬甸的投資標的,如農業改良(增加農業收入、替換毒品種植),都是可以評估的項目。


2. 在曼谷的大醫院,都聘有緬甸的翻譯,那是因為緬甸的醫療資源貧乏,緬甸的有錢人都往曼谷或新加坡治療。走訪與台灣關係良好的上緬甸地區,當地居民表示嚮往台灣醫療制度,但受限於簽證取得,而無法真正成行。隨著台北辦事處的成立,簽證的問題已經開始改善,這更是發展台灣醫療觀光的更佳時機。

3. 撇開國內政府組織再造的問題,僑委會其實在緬甸扮演重要的角色,因涉及「華僑」的聯繫,較不具政治敏感度,僑委會長官也多半能進出無礙。目僑務專員僅有一位,對於上下緬甸地區經營不易,面對中國在上緬甸地區的耕耘,提供商業與文化資源,過去台灣(中華民國)在上緬甸的優勢逐漸失守。在台北辦事處成立後,僑務專員若能直接進駐,並擴大編制為二人,其實在推動台緬的實質關係上會有很大的助益。

4. 當然筆者承認台灣與緬甸發展進一步關係不易,目前活動的範圍僅能受限於仰光的商務活動與華人社群。未來在兩方接觸其實可以從不具敏感性的議題著手,像是前述提及到的「航權協議」,或是經濟項目的「投資保障協議」,都是對兩國商務往來有所正面助益的項目,應可列為未來台緬雙邊關係的重點。

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