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逆思》宜居城市:你想要什麼樣的城市生活?

新聞經常出現「最適合人類居住的十大城市」、「最適合養老的十大城市」、「最適合旅遊的十大城市」調查,但這些調查的標準,是否適用於所有城市?如果人車比愈高代表經濟和文明程度愈高,其意義對於台北和花蓮,又是相同的嗎?你想要的城市生活,又是建構在怎樣的標準之下?

文/李柏寬、何孟軒

打造一座宜居且能協調環境、社會與經濟發展的城市,一直是每個市民的夢想。

在過去,多數人討論城市發展的願景時,經常受到「都市現代化」的思潮影響,多重視經濟成長率與短期快速擴張的大規模建設成果。但隨著城市擴張而來的交通混亂、環境品質降低、公共設施、水源汙染等問題的浮現,人們開始反思,究竟城市發展只是為了成長,又或者是為了一個適合人居住的空間。

根據美國美世諮詢公司所做的「生活質量調查」,奧地利首都維也納榮登2016年「最宜居住城市」的榜首。(路透)

​打造一座好的城市

「宜居性」概念的出現,可以追溯至1980年代末期,人們對於生態環境與永續發展意識的形成。隨著這股反思的浪潮,1990年代,聯合國舉辦的「人居大會」,促使世界各國開始將「人類棲息地的改善」,做為城市發展的目標。

「宜居城市」的概念,不再只是希望城市能發展到一定的經濟發展水準,而是更重視都市居民物質與精神層次的提升、人居環境的建構、城市生活的多元性,以達到社會、文化、環境、經濟的協調發展。而這些宜居城市的多元面向,也逐漸成為政府、媒體與民間單位,評量城市治理與都市生活水準的重要指標。

例如,台北市政府就經常使用眾多城市發展指標,做為規畫市政願景、評鑑施政成果、比較城市與其他國家城市差異的指標。以台北市公布的「台北市與國際都市重要統計指標」為例,其中涵蓋了14大項、50子項的城市發展指標,做為施政規畫與評量的核心。這個指標包含了土地人口、婚育概況、勞動就業、教育文化、公共建設、交通運輸、工商財經、社會治安、公共安全、醫療衛生、環境保護、家庭生活、政府服務、性別平等……等十四個面向的指標,而各個面向又內含數個子指標。

在《經濟學人》2015年宜居城市的調查中,則從文化與環境、健康照顧、城市穩定度、基礎建設、教育等五大面向及三十個子指標,去評比世界各國城市的宜居性。調查結果指出,墨爾本、溫哥華、維也納是全球宜居城市的前三名,而台北則排名第六十。另外,2014年《天下雜誌》也用類似的指標,納入城市治理與主觀生活滿意度等面向,對國內各縣市進行幸福城市大調查,台北市位居六都組榜首,而新竹則是非六都組的第一名。

因地制宜:從「你想要什麼樣的城市生活」思考

這些城市的排名與指標,對於一般人而言,或許只是個排名,其背後所代表的意義,是否真的相當於「一座好的城市」?台大城鄉所黃麗玲教授認為,城市發展的指標,除了評價城市發展之外,也應該適時改變,以呼應社會的變遷,而這些變遷包含了「已經發生的變遷」、「社會需要的變遷」,甚至是「用來推動你所想要的變遷」。

已經發生的變遷

黃麗玲教授舉例,過去的指標認為,「人均汽車持有量」可以相當程度反映居民的生活水準與交通便利性,然而放到「生態城市」這類型的城市發展願景中,這些指標反而不合時宜。在過去,或許人均汽車量能相當程度反映市民生活的便捷性與經濟發展象徵,但現在,人均汽車過多,反而是一項影響環境與交通品質的反向指標。又或者像是「每萬人病床數」,對於已開發國家並不是那麼重要,反而是醫療的品質,才能彰顯城市生活的宜居性。而「人均GDP」更可能無法反映城市生活的工作機會、貧富差距等議題。

因此,面對這些「已經發生的變遷」,規劃者必須重新思考這些指標的意義,並且重新去思考,究竟「市民想要什麼樣的城市生活」。

社會所需要的變遷

黃麗玲教授認為,人們對於指標的想像,不再只是一種評量工具,更是一種發展願景。她認為,除跨國間既有且統一的宜居城市指標系統外,每個城市應該把重點放在建立「各自的指標」,進而呼應社會所需要的改變。由於每個城市的發展脈絡不同,因此思考每個城市的不同與創新之處,是非常必要的。

舉例而言,城市中公園綠地的比率,就是一項值得反省的指標。台北市的綠地公園指標,如包含陽明山國家公園在內,則台北將成為亞洲城市綠地比極高的城市。然而,這種公園卻並不是每個人都可以輕易接近並使用的。又像是台北市的河濱公園,也補充了台北市很大面積的綠地量,但其可接近性並不如鄰里公園來得高,通常也只有假日才會使用。因此,指標應該也要納入「可接近性」的討論,例如韓國就提出「每個社區都有公園的比例達100%」的指標與願景,就可以推動城市產生改變,讓綠地真正深入市民生活,符合市民的需求。

台北車站翻新後的外觀。(台北車站提供)

推動你所想要的變遷

除了上述由政府「由上而下」的訂立指標外,現今國際上也開始賦予市民參與都市規畫,讓社區或是地方團體自行提出適合在地的生活指標,去推動「你自己所想要的變遷」。

這類指標的建立,可以從「想要的城市是什麼」為出發點,去思考並檢視自己想要建立哪些指標。舉例而言,首爾市在推動節能的過程中,除了市政府補助家戶在屋頂裝設太陽能板,也鼓勵社區和NGO(非官方非營利組織),自提創意方案,設定節能目標。在銅雀區就有NGO與商家合作推行「節電友善商家」的活動,這些店家會自行訂出電費單每月遞減的目標,並透過發展「適用性技術」(即非高科技與資本化的技術開發,而是因應在地需求的微型技術發展),透過自行開發的簡單節電方式,將窗戶加厚並內裝泡棉材料,讓冬天室內溫度不至於降得過低,以減少暖氣使用。

同時,他們也進行許多「適用技術的研究」,去針對不同暖氣溫度做實驗,以因應房屋特性,設定比一般節能手冊中更為節能的溫度,把暖氣室內溫度定從22度的指標改為17度,這些做法,讓社區的方案能與政府政策有所連結,而且更能符合在地需求。

不能只有願景,更需要搭配行動方案

從前述的討論中,一個好的指標,不只為城市的發展寫下有遠見的目標,也可以促進社會變遷的推動。然而,黃麗玲教授坦言,台灣在地方治理上的弱項,就是習慣於彈性、短期、人治的治理型態。但城市的規畫若無制度化、政策延續、創新與跨部門合作,則會造成發展上的困難。

黃麗玲教授認為,一個好的市政願景,必須要將目標和行動有所連結,「目標設定、指標制訂、資源分配、行動計畫」是一連串的過程,缺一不可。

目前政府在做願景規畫時,或許設定了一個美好的願景,但卻沒有任何實際規畫的行動方案。而製作指標的單位,可能又和執行的單位缺乏跨部門間的合作。當認為某個價值特別重要時,也涉及了資源分配,因為必須對於現有預算的分配有所取捨,因此能不能把資源分到對的地方,也是打造宜居城市的關鍵。

跨國宜居城市的行動方案

首爾:省下一座核電廠

談到宜居城市的行動案例,首爾近期「省下一座核能發電廠」的計畫,是一個值得借鏡的案例。「省下一座核能發電廠」計畫,源自於一位老農的土地,被政府強制徵收,用做輸往首爾的高壓電塔之用,導致他自焚抗議。這使首爾人驚覺,他們的能源消耗,卻犧牲了其他人的利益。

於是,從民間開始的節電計畫,如火如荼展開。在社運團體與NGO帶領下,首爾開始有社區自主性建立高自給率的電網,而首爾市的卜元淳市長,也將這些節電的運動納入市政願景,並與各方團體合作,推行「省下一座核電廠」的計畫。該計畫順利在2014年底省下了兩百萬油當量的能源消耗,相當於一座核電廠一年的發電量。

這個計畫成功的關鍵在於,不只在市政規畫上有明確的目標,每個目標的行動方案也都非常完整。舉例而言,首爾市為了鼓勵人們建立發電合作社,讓能源自給,不只將剩餘電力收購,未來還將成立公司,一步步朝能源自給邁進,實踐「綠色成長」的價值。

同時,卜元淳更設下遠大目標,希望在2020年讓首爾市自主發電率從5%提升到20%,並且年省四百萬油當量的能源,激勵市政團隊與民間共同朝目標努力。但目標不能光說不做,首爾更引入了大量公民參與的機制,舉行公民論壇、工作坊、公聽會,降低參與這項計畫的門檻。首爾的青年參政委員會,更不斷力推這些行動在各社區執行。

首爾市長表示,省下一座核電廠的核心是節能及發展可再生能源。圖為南韓位於靈光郡的核電廠資料照。(歐新社)

「只租不賣」的社會住宅

社會住宅是最近選舉熱門的話題,不管是在台北市長選舉中,連勝文要做,柯文哲也要做,還是總統大選中,朱立倫跟蔡英文都列入在他們的政策中。社會住宅被頻繁討論,似乎朝野都認同資本主義下貧富的不平等,以及對資本主義凡事都用錢來衡量的反動。

自1989年,第一場抗議人民買不起家的無殼蝸牛運動,到現在有夜宿忠孝東路(1999)、巢運(2014),這些人為擁有一個「家」而上街抗議。巢運發起人、大直高中公民科教師黃益中老師就曾提到,國宅是政府解決人民「住」的權利而推出的政策,但因為國宅所訂定的價格偏高,中低收入戶無法購買,使得國宅僅在中收入以上的住戶中流轉,而且最後變成炒房工具。

放眼國外的政策,「只租不賣」是成敗的關鍵。黃益中說,社會住宅的理想形式本就是提供給在社會中買不起房子的弱勢族群。根據2015年第三季台北市的房價所得比(購屋痛苦指數),其指數高達15.63,亦即需十六年不吃不喝才買得起一間房子。在所得與房價不成比例的情況下,不只一般收入的居民,還有弱勢族群,「難道他們就沒有居住在都市的權利嗎?」

為了保障人「住」的權利,推動社會住宅背後需要許多配套措施,考驗著都市規畫者的眼界。荷蘭早在1901年就訂定住宅法,讓私人機構能在政府的支持下提供公共財。約兩百四十萬戶是社會住宅,佔全國40%的家戶數。

荷蘭與法國:多樣靈活的社會住宅

在荷蘭,社會住宅的出租價格受到政府管制,房價訂有最高上限,承租戶的年收入也有資格限定。除了年收入的規定,會申請社會住宅的人不只傳統上所認知的弱勢族群,包括小孩比較多的家庭、被認定教育費用支出較高的雙薪家庭也在可申請的範圍內。在荷蘭,社會住宅的租戶僅有約5%,是供給無家可歸的人或無經濟來源的人居住。

值得注意的是,荷蘭的社會住宅是和都市更新綁在一起的,也就是在都市規畫的過程中就已經設想好社會住宅的比例,因此住宅與一般私宅在外觀上並無差別,人們也可選擇自己喜歡的住宅樣態入住,希望住戶能融入社會,而非創造一個隔離的空間。

在法國,居住是基本人權的一種,目前法國有超過四百六十萬戶社會住宅,占主要住宅的15%。房子、土地皆有其公共性,不是市場可以衡量的,不得任意買賣、私有化。

目前擔任台北市政府祕書處專員的王寶萱,曾在青近論壇舉《巴黎不出售》一書為例,談到法國的社會住宅主要採「所得稅繳累進稅率」,亦即根據住戶的不同所得分不同的區段,所得比較高的住戶負擔比較高的房租。

此外,法國也有多元的社會住宅形式。有別於多數人印象中社會住宅只能找一塊素地新建住宅,法國有許多社會住宅是由政府向民間閒置空屋長期租用,或者由政府直接向民間購買房屋,甚至是活化既有的大學圖書館、古蹟、政府機構,將這些地方改建成社會住宅,都是可行的方式。

台灣推行「只租不賣」社會住宅的可能?

然而,反觀台灣,這些「只租不賣」的社會住宅案例,在台灣能成功嗎?這挑戰著國人對於「住」的概念。一般而言,大多數國人都認為擁有自己的房子是人生成功的一個象徵,更是生活安穩的來源。根據數據顯示,2008年自有住宅率為87.4%,租賃8.4%,配(借)住者4.3%,若與其他國家比較,我國自有住宅率高於英國及澳洲68.3%、美國67.8%、日本61.1%。

租屋在台灣的氣氛並不成熟,除因現今社會將房市視為商品外,房東對承租人充斥的不信任,以及承租人對於租屋的穩定性,都是租屋處並不認為是「家」的原因。房東因為不信任契約結束後,房子能回到出租前嶄新的模樣,因此寧願空著房子付稅,也不出租房子。因此,「只租不賣」的社會住宅,很可能無法順利推行。此外,除了對於租屋普遍的不安定感外,社會普遍對弱勢族群的偏見也都是政策推動的阻礙。

黃麗玲教授對此認為,這種「一定要購屋才有安全感」的價值觀,其實是長期以來政府並沒有妥善的租屋和房屋政策,大量放任市場去決定房屋市場的後果。因此,黃麗玲教授認為,並不應該用這種價值觀而去否定只租不賣的社會住宅,而是社會需要多點時間適應。

若肯認每個人都有「住」的權利,在都市規畫的層級中,只要規畫者有多一點遠見,多一點想像,不要只把土地的利用限縮在興建商辦大樓,而是用來興建社會住宅,就能解決無地可居的問題。

本文經授權轉載自逆思 宜居城市:你想要什麼樣的城市生活?

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