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專欄

聚焦南海》南海仲裁案後中國未來可能作為

位於海牙的常設仲裁法庭於7月12日公布菲律賓南海仲裁案的結果,對國際法、區域情勢及台灣和兩岸關係都帶來重大影響,而中國面對此次挫敗,除了「全面否認」,下一步會怎麼走,也是全國關注的焦點。

林廷輝(新台灣國策智庫副執行長)

7月12日,南海仲裁案判決菲律賓勝訴,中國敗訴,仲裁庭認為所有南沙群島均無法維持人類居住或其本身經濟生活,因此無法享有兩百浬專屬經濟區及大陸礁層,由於仲裁庭無權處理領土歸屬與劃界問題,因此,南海聲索方占領島礁的狀態並未改變,但對中國的海洋權利,仲裁庭的裁決認為應該予以限縮。不過,由於中國早已表達「不參與、不承認、不接受、不執行」的南海四不立場,因此,接下來中國未來可能作為,將會是各界關注的焦點:

中國對南海仲裁的立場,在結論出爐前就已表明「不參與、不承認、不接受、不執行」,並強調「中國,一點都不能少」。(AFP)

中國要退出1982年《聯合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)?

雖然有中國人民主張退出《公約》,但官方對此將採取保留態度,雖然任何多邊條約均有退出條約機制,《公約》亦不例外,根據《公約》第317條退出條款規定,締約國可給聯合國祕書長書面通知退出本公約,並可說明其理由。未說明理由應不影響退出的效力。退出應自接到通知之日後一年生效,除非通知中指明一個較後的日期。

不過,一國不應以退出為理由而解除該國為本公約締約國時所承擔的財政與合同義務,退出也不應影響本公約對該國停止生效前因本公約的執行而產生的該國任何權利、義務或法律地位。此外,退出絕不影響任何締約國按照國際法而無須基於本公約即應擔負的履行本公約所載任何義務的責任。

換句話說,即便中國退出了《公約》,仍不表示中國就不需要遵守已經形成習慣國際法(Customary International Law)或「最高規範」(jus cogens)的海洋法律規範,反而會在釐清何謂習慣法與何謂條約內容規範上陷入另一個僵局。而退出《公約》後,對於在退出前因《公約》執行產生的一切權利、義務或法律地位,亦無有影響。

中國退出《公約》的得失包括:

一、造成中國不尊重海洋法的印象,對中國的國際政治與輿論將有不利影響。

二、中國往後要求與其他國家依據國際法進行談判,將不會獲得其他國家的回應。

三、中國將喪失依據《公約》所成立的多邊機構,這當中包括國際海洋法法庭將沒有中國籍法官、國際海底管理局亦無中國代表、大陸礁層界限委員會以及區域漁業組織會籍的安排等等將受到影響。

四、退出《公約》後,中國海洋內國法律制度是否修正?過去依據海洋法公約申請之印度洋深海床底土(區域)開發案、簽署之相關公約是否也要一併撤除?

五、退出《公約》後,中國面對國際社會的海洋事務應該適用何種體系?倘仍需適用習慣法,退出則無意義。

由於仲裁結果對中國不利,中國將會根據裁斷內容不利的部分,試圖以片面的作為改變仲裁結果認定的標準。

中國將持續進行填海造陸以及完善工程。中國會針對仲裁庭判斷的標準,開始強化已填海造陸的赤瓜礁、華陽礁、永暑礁等之民事化設施以及人員,至於黃岩島,可能留待美軍在菲律賓的蘇比克灣、克拉克空軍基地等有積極作為後,以填海造陸方式來應對美軍的作為。

由於低潮高地上的人工設施規模無論有多大,亦不能改變其低潮高地的法律地位,在南沙群島中的低潮高地將無任何海洋權利,因此,仲裁案中美濟礁、渚碧礁、南薰礁、西門(東門)礁等為低潮高地,不能產生領海、專屬經濟區或者大陸礁層,中國將會在上述這些島礁中持續擴島建設,但為了讓原本低潮高地產生陸地上的權利,應該要關注的是中國是否運用非低潮高地的島礁做為基點,將低潮高地的島礁畫入領海基線內,如同中國劃設西沙群島一般,其內部水域部分可包括低潮高地,又可進一步維持其領土主權的主張,而此又與中國劃設南沙海域的防空識別區有關,值得注意。

基於對南海仲裁庭決議的全面否定,中國國內亦有聲音表示要退出《聯合國海洋法公約》,但此舉不僅會影響中國在國際間的信用,亦無法規避已經發生的裁決限制,與其退出,更加強化已有的低潮高地如美濟礁,將低潮高地的島礁畫入領海基線內,更可能是中國的下一步。(REUTERS)

中國將強化有效管轄作為

由於菲律賓在仲裁案中挑戰中國執法船舶在這些海域干擾菲律賓漁民,中國將會透過技術性的執法過程,讓菲律賓漁船進入此一海域作業,以「行政行為」間接確立自己的有效管轄,例如未來菲律賓漁船要進入黃岩島十二至兩百浬作業時,中國執法船將在漁汛期間讓這些漁民捕魚,但對於捕撈的數量、作業方式、作業時間等進行管制,遇有破壞海洋生態者,將予以開罰,以間接確立有效管轄。

軍事實力呈現

為回應7月12日仲裁庭裁決結果,面對中國民眾的反彈壓力,中國軍隊勢必在南海將進行一連串的軍演動作,再加上2017年中共十九大的召開,領導階層對內、對外均採強硬立場。令外界較為憂心的是,中國航母遼寧號是否也會出現在南海海域。航母的出現將使南海周邊國家及美日等國緊張,由於美國航空母艦已經常在南海巡弋,中國航母的出現將使情勢更加複雜。

中國對南海仲裁的立場,在結論出爐前就已表明「不參與、不承認、不接受、不執行」,並強調「中國,一點都不能少」。(AFP)

是否公告南海防空識別區(ADIZ)?

中國是有可能在南海宣布防空識別區,但必須在條件成熟下才有可能,首先是成熟的時機點,第一個時機點為美軍開始針對黃岩島進行積極作為,第二個時機點為美軍部署在菲律賓軍事基地後,或是日本偵察機不斷配合美國進行南海偵察業務後,同時再加上以下三個條件:

一、領海基線完備後:目前,根據中華人民共和國公告的領海基線,採直線基線法從山東半島繪至海南島,在西沙群島也以直線基線的方式劃設領海基線,也因此,這些海域可先確定領海範圍,而在領海上空之外方能公告南海ADIZ,只是,這種公告的範圍也只能侷限在南海北半部,倘欲擴展到南海南半部,類似適用東海ADIZ之做法,則中國等於間接放棄在南沙群島上空的領空要求,對其在南沙群島的主權主張反而不利,倘中國決定公告南海北半部的ADIZ,將具有政治上的效應,亦即美國偵察機與軍機在此海域上空作業時,將受到中國的干擾,否則設立ADIZ將毫無意義,且曝露中國軍事弱點。

二、內部對南海九段線(nine-dash line)確定法律定位後:由於中國所提南海九段線,目前並未以官方立場正式公告其法律意涵,倘中國在南海公告ADIZ,代表這些海域範圍就不是領空,而是在領空之外的識別區,其法律範圍屬於公海上空或是專屬經濟區上空,亦為自由飛越之範圍,因此,也意謂著九段線中對於國界線說以及歷史性水域說的否定,倘中國政府決定在南海公告ADIZ,也代表九段線的法律定位將可能被確定在島嶼歸屬說以及歷史性權利線說此範疇,至於國界線及歷史性水域等於間接放棄。

三、完成軍事防空能量的整備工作後:倘沒有完整的軍事防空能量,劃設ADIZ後不斷被他國挑戰,而無任何回應作為,國際社會恐將對中國軍事能力存疑,目前中國在西沙群島建構防空能力,但在南沙群島的填海造陸島礁上,尚有防空能量之建設必須完成,且完成後只能主宰南海西半部之空域,至於東半部仍在美軍的掌控之下,倘中美之間未健全適度的防空能量與空中驅離無法識別之航空器,而在南海東部海域亦無後勤補給基地,公告完ADIZ後反倒成為各國以軍事實力挑戰中國最佳時機。

公告南海防空識別區亦是被提出做為「反映」仲裁結果的作為之一,但前提時必須放棄國界線及歷史性水域等聲明,並可能洩露軍事實力上的弱點。(AFP)

總之,南海仲裁案後,中國將會採取多重的作為以證明享有南海相關權利,不過,這些作為倘無危機管控,亦可能擦槍走火,所幸目前中美軍事部門已建構熱線與相遇準則,除非有任何一方想故意製造事端,破壞和平穩定狀態,否則兩國發生軍事武力衝突的機會微乎其微。

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