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農業二三事》紮紮實實的農業改革第一槍:稻穀保價收購政策可休矣

已推行42年的稻穀保價收購,日前已由新政府的農委會開了改革第一槍,此舉也引發糧商與反自由派批判。但稻米保價收購早已成為選舉政治的操作手段,失去糧食安全與市場價格穩定的功能,現行稻穀保價收購的問題,已經不在於此措施違反所謂的市場自由化,而是現實面的真正最大獲利者,不是稻農,而是糧商。

焦鈞

1974年實施的「稻米保價收購政策」,在推行42年後終於到了改革的時刻;新任農委會政務副主委陳吉仲接受媒體專訪時指稱,未來新政府將採取「雙軌制」,把符合WTO「綠色措施」的「直接給付」制(稱之為「綠色直接給付措施」),納入試行試辦。

也就是說,農民今年二期稻作收成後,可以選擇交公糧收購,或領取現金給付自行市場銷售。此措施引來糧商與反自由派的批判,到底這農業改革的第一槍目的為何,值得深入探究。

新任農委會副主委陳吉仲是在今年四月接受媒體專訪時談到,台灣加入TPP對農業衝擊的課題,其中關於對稻米的保護而來。也就是說,這是為了面對台灣加入區域經貿組織,所必須面臨一個選擇;不過,與瘦肉精美豬議題不同的是,稻米保價收購是否要繼續,與社會大眾的連結度不高,所引發的關注自然較低。稻穀保價收購到底是怎麼一回事,不僅專業,所涉及的對象就是稻農、糧商與政府農政體系。

農民今年二期稻作收成後,可以選擇交公糧收購,或領取現金給付自行市場銷售。此措施引來糧商與反自由派的批判。(資料照,記者陳建志翻攝)

稻穀保價收購的檢討,是紮紮實實的農業改革

沒有人會反對,農業是弱勢產業需加以保護,特別是站在糧食安全與自足率的大前提下,以米食為主的國人,更須體認稻米生產其實是「國安層次」的糧食安全問題。也因此,世界各國在面對WTO與區域經貿組織趨勢,市場被迫大開的前提下,農業保護自是各國首要之務。遠的不說,日本在去年加入TPP,安倍政府就列出所謂的日本農業的五大聖域:稻米、牛、豬、乳製品、糖;更重要的是,安倍用「犧牲工業保護農業」的大戰略,爭取日本稻米市場開放的「最低衝擊」。

這些配套措施的大前提是,必須取消所謂違反自由市場的不公平競爭制度,而稻穀保價收購則首當其衝。日本、韓國先後在1998年和2005年取消政府保價收購稻穀政策,並改以直接給付的模式保障稻農所得;在WTO對各國農產品市場開放壓力下,美國、澳洲等稻米生產大國低價叩關,使得改制後第一年日本米價下跌8.7%、韓國米價下跌13.4%。

對台灣而言,食米文化固然是傳統,但少子化加上飲食西化影響,國人食用稻米比例大幅衰退。平均年食用量跌破45公斤,小麥製品(麵粉)卻突破36公斤的歷史高點。台灣一年約生產150到160萬公噸稻米,耕種面積約28萬公頃;在加入WTO之後,每年須開放進口14.4萬公噸稻米,國內稻米市場的年實際需求量大約103萬公噸。在這樣一個明顯供過於求的市場環境下,長期以來以「保價收購」方式來穩定市場價格的方法,是否仍可行?是否又產生了哪些弊端?此保護措施一旦取消,是否農民生計就大受影響?

反對者站在「保護農民」的制高點,更以稻米糧食安全為由,認為稻穀報價收購有其存在之必要,是對政策的誤解;問題的核心是,這是國家戰略方向的選擇問題。如果新政府選擇了一條加入自由貿易的道路,對農業衝擊的「減緩措施」是甚麼,農政部門就不得不認真面對並解決-除非,人民透過更高層次的動員與反對。就理性討論現行稻穀保價收購是否續行,恐難避免。

現行稻穀保價收購的問題,已經不在於此措施違反所謂的市場自由化,而是現實面的真正最大獲利者,不是稻農,而是糧商。(資料照,記者楊金城攝)

是危機也是轉機

回到本文開頭的問題,現在是選擇哪一種保護措施,對稻農的傷害方能降到最低。從上述統計數據,已清楚看到市場供需的被扭曲,國人飲食習慣的改變是事實,且看起來已不可逆;這結構背後,當然有所謂的美國強大壓力,從上個世紀美援時代開始,就有計畫地輸出小麥,改變國人飲食習慣,然後種植低價的稻米,向全球輸出,擴張市場。此等外部結構因素,隨著自由貿易浪潮的推進,如今已逼近台灣國門,這對台灣農業未來生存,絕對是個危機。問題是,該如何化此危機為轉機?

既然離不開體制,也無法逃避這樣的壓力,參照其他國家的因應之道,以及國內政策面可以支撐的能量,進行合理的改革,已到了非做不可的地步。現行稻穀保價收購的問題,已經不在於此措施違反所謂的市場自由化,而是現實面的真正最大獲利者,不是稻農,而是糧商

套用陳吉仲先前對此制度弊端評論的話語:「當政府提高稻穀保價收購價格三元時,農民不一定會完全獲利。政府選在每年第一期稻作收割前,宣布提高收購價,雖然糧商還在賣去年年底第二期稻作的存量,但考慮到接下來必須跟著政府腳步,提高收購稻米的成本,在這種預期心理下,糧商便提前喊漲價,搶先得到利潤。」「另一個問題是,即使等到今年稻作收割,現在的農民已無力晒穀、烘穀,都是將溼稻穀交給糧商,由糧商代為繳交公糧。雖然政府提高三元,但糧商若只提高一兩元向農民收購,賺取差價,農民受惠有限。」

也就是說,在實際繳交公糧的農民成為少數的情況下,又很難一次性打破此等結構,採雙軌制方式推行「綠色直接給付措施」,一方面符合國際規範,另一方面藉此讓稻農直接面對市場,目的不是要消滅國產稻米,反倒是讓優質的國產米,可以不用經大型糧商之手,直接進入市場販售。當然,這需要更完整的配套,一如日本當地稻農為了因應TPP加入,從源頭的新品種研發,到末端的市場通路調查,以「分眾化市場銷售」打開日本重新食用國產良質米的習慣。

「綠色直接給付措施」,一方面符合國際規範,另一方面藉此讓稻農直接面對市場,目的不是要消滅國產稻米,反倒是讓優質的國產米,可以不用經大型糧商之手,直接進入市場販售。(資料照,記者顏宏駿攝)

這個問題台灣同樣存在!

國人要購買百分之百的台灣米,已大不易;市場上三大包裝米品牌,多次被消費者保護團體踢爆,摻雜有泰國、美國的進口米。包裝米標示不實事小,在消費者與生產者之間存有一到跨越不了的鴻溝,才是事大;現行的稻米保價收購間接造成了這道鴻溝,也肥了糧商,苦了稻農和消費者。

雙軌制:「綠色直接給付措施」與「稻穀保價收購」

稻穀保價收購政策在92年增辦「餘糧收購措施」後,稻穀保證價格區分三個階段:計畫收購-主要目的為增加稻農收益、輔導收購,穩定市場價格及供需、餘糧收購,支持市場價格,避免稻農售穀價格低於直接生產成本。95年9月農委會又發布之「國內稻米安全存量標準」,為維護國家糧食安全與穩定糧食供應,主管機關應於國內適當場所儲備不低於三個月稻米消費量之安全存量。

國人要購買百分之百的台灣米,已大不易;市場上三大包裝米品牌,多次被消費者保護團體踢爆,摻雜有泰國、美國的進口米。(記者林國賢攝)

綠色直接給付措施,就是讓選擇此制度的稻農,政府每公頃直接補貼2萬元(以現行稻穀每公頃6千公斤產能,每公斤賣出比公糧輔導收購價23元高出2元為計算,可賣出15萬元再加上2萬元補貼,扣除成本後,每公頃獲利約10萬元。)綠色直接給付的配套措施,必須和「休耕補貼」銜接:休耕補貼一年補助一期作每公頃4.5萬元,將來政府提供綠色給付6萬,同樣採雙軌制,選擇綠色給付的地主,將休耕土地經營權交由政府,再由政府統籌以每公頃3萬元租給青農。此措施等於政府只出3萬,而休耕地補助等於變相提升到6萬元,也可擺脫「農地租金4.5萬元」的低價罵名;且政府花較少的經費取得休耕地,耕作者也同樣比過去更低的費用承租農地,是一種雙贏政策。

按照新政府農委會的規畫與預期,採行雙軌制後,年輕稻農、專業稻農,會選擇綠色給付,老農繼續依循舊制保價收購;降低對老農的衝擊,也減緩稻米價格下跌壓力,更符合經貿組織規範。綠色給付雙軌制,不論對稻米、休耕地,最終效益的體現在於擴大農民生產意願,將休耕地活化轉作其他非基改雜糧作物。

在稻穀保價收購已成選舉政治的操作手段,失去糧食安全與市場價格穩定的功能後,面對稻米市場自由化的開放壓力,新政府農委會開出紮紮實實的農業改革第一槍,已挑動既得利益者:糧商的敏感神經。

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