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農業二三事》期許與展望:從盤整過去八年農業政策良窳看未來

盤整八年來的農業政策,兩岸農業紅利的操作失利,絕對是頭等要事;禽流感防疫失控、農舍濫建問題依舊無解,種種檯面上的爭議性新聞,被忽略的是農民收入是否提升、台灣農業的下一步何去何從,這些都有賴新政府上台後的農業新首長,重新爬梳過去八年的政策良窳,避免重蹈覆轍,迎接更艱困的農業產業環境。

焦鈞

如果問民眾,馬政府過去八年的農業政策,最有印象的是甚麼,大概非「台灣水果熱銷中國市場」莫屬!當然,從馬政府的農委會主委陳武雄到陳保基,到現任的「看守主委」陳志清,雙陳絕非一無是處,但功過成敗,恐怕農民心中自有一把尺。

兩岸農業紅利的操作失利,絕對是頭等要事;禽流感防疫失控、農舍濫建問題依舊無解,種種檯面上的爭議性新聞,被忽略的是農民收入是否提升、台灣農業的下一步何去何從,這些都有賴新政府上台後的農業新首長,重新爬梳過去八年的政策良窳,避免重蹈覆轍,迎接更艱困的農業產業環境。

距離520新政府上台不到兩個禮拜,在此有必要全面盤整過去八年的農業政策,到底有哪些地方出了問題?

自2005年《連胡會新聞公報》的五點共識後,由中共中央部級單位供銷總社下轄的官、民營果品公司,向台灣的特定單位採購柳丁、香蕉等水果,共計二千五百多公噸。(中央社)

兩岸農業買辦

從2005年連戰與胡錦濤的歷史性一握,簽下國共《連胡會新聞公報》的五點共識,當中因為一句「解決台灣農產品在中國大陸市場的銷售問題」開始,加上當時陪同出席連胡會的中共副總理吳儀,盛讚台灣蓮霧好吃;緊接著國務院台辦出台十七項台灣水果零關稅,開啟了台灣水果熱銷中國市場的熱潮;到了2008年馬政府上台後,又啟動三千公噸的「台灣過產滯銷水果政策性採購」之政策,由中共中央部級單位「中華全國合作供銷總社」為窗口,在當時國共平台的穿針引線下,供銷總社下轄的官、民營果品公司,向台灣的特定單位採購柳丁、香蕉等水果,共計二千五百多公噸。

在民間、官方雙頭熱燒的情況下,農政單位也「放任」台灣水果的種植,並為依據產地特定、水果屬性、生產調節等細節工作,進行統籌性的制高點規劃;雖然市場強調的「自由貿易」精神,政府公權力不宜過度介入,但對於「熱帶水果」此等敏感性農產品,在外銷力道、市場磁吸效應下,政府部門的反應,相較之下等於是零。衍生出的後遺症,除了台灣的「水果品牌」在中國市場形成或是自相殺價競爭,或是遭受中國沿海省份台灣品種水果的惡性競爭,或是供應鏈生產端的過度生產,或是誘發國內市場的供給不足導致末端市場售價走揚,這些負面效應都是新政府上台之後,必須謹慎面對之處。

「熱帶水果」此等敏感性農產品,在外銷力道、市場磁吸效應下,政府部門的反應,相較之下等於是零。結果是導致台灣的「水果品牌」在中國市場形成自相殺價競爭。(中央社)

當然,馬政府主政八年中國市場早已取代日本,成為台灣農產品出口的第一大出口國;民進黨上台後,也不可能就此完全放棄中國市場,最佳做法就是分散市場風險,以及從生產端源頭重新盤整到底哪些具中國市場競爭力的農產品,得以在一個相對符合市場公平運作的遊戲規則下,讓有能力、有興趣的農民、出口商,搭建一個相對穩定的出口平台,不論是品牌化的建立,或是生產專區的劃定,或是產品品種改良後的市場差異性,相信有更多事情是需由政府由上而下來發動。

特別是在陳武雄擔任農委會主委期間,因為中國大陸政策性農業讓利,也衍生出另一沉痾,那就是所謂的「買辦文化」,或是所謂的「讓利分配不均」的問題。

當然,中共新的對台政策尚未出台,未來是否持續政策讓利似乎也看不見,但被扭曲的兩岸農業交流,特別是農產品進出口部分,如果回歸到「自由貿易」的精神與規範,台灣就必須要有心理準備,中國是否向台灣敲門叩磚,要求開放「台灣並沒有大量生產的農產品」的市場開放。馬政府雖以正面表列方式守住的關卡,但未來八年中國要不就「直接放棄台灣市場」,要不就選擇「逼迫台灣市場開放」的二選一,這些也是新政府不得不提早因應的課題。

陳武雄擔任農委會主委期間,因為中國大陸政策性農業讓利,也衍生出「買辦文化」的沉痾,或是所謂的「讓利分配不均」的問題。圖為「第1屆海峽兩岸台灣優良農產品洽商大會」上的中國水果採購商。(資料照,中央社)

回到台灣內部來看,過去八年最根本的問題仍是沒有妥善處理好「農糧自足率」提升這個核心關鍵。事實上,在國際能源危機、糧食作物轉作生質作物的期間,台灣是有機會借力使力,讓將近20萬公頃的休耕地,轉作糧食作物,特別是黃豆、玉米這類型既可以供應國內市場,在當時又能轉換為生質能源的作物。只可惜,當時的政府一方面對於「綠能政策」仍是以「工業需求」為思考,另一方面更忽視台灣只有三成三的農糧自足率。以台灣需大量進口美國玉米作為畜牧飼料使用,當時農政單位如果有決輔導農民,釋放休耕地種植飼料用玉米,既然解決養豬產業生產成本過高的問題,也能達到提升農糧自足率的雙重目的。

而所有新聞事件的枝微末節,都沒有這八年下來農民實際所得,得否看到具體提升來得重要。

這八年下來,台灣社會結構網走向兩極化,農業自是如此,大者恆大,小農依舊得自力更生。這一部分,相信新的農政首長已有共識,透過綠地種電回饋,或是協助不同農業產業建立更直接的產銷供應鏈,大破既有結構的利益壟斷,這項大工程需要時間,更需要政府部門的配合,也必須讓政策的宣導到位,取得農民的支持,方有改革成功的機會。

農民收益提升的向外連結,就是「生產成本的降低」與「產品市場競爭力的提升」這一體兩面的課題。前者需要跨部會的資源整合,後者則須回到個別生產者力量的整合,這同樣也需要耐心地政策溝通,無法一蹴可及。特別是主要的農民團體仍看不出有更進一步的「進步性想法」,是否跟得上政府政策的腳步而成為絆腳石,農民團體的「意識覺醒」牽扯複雜,也絕對會是新政府農業改革成敗關鍵的重中之重。

身為關心台灣農業未來發展的一份子,在給予批評與建議的同時,確實需要給予新政府更多的時間,來爬梳過去八年的良窳;過度的苛責無法讓台灣農業更好,不妥的鄉愿也無助弊端的解決,真心為台灣農業、農民好,選擇給新政府一個機會,此共識至為重要。

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