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林濁水觀點》「尾巴搖狗」的憲政體制:空窗期爭議的前因後果

狗搖尾巴是正常,尾巴搖狗就稀奇了,不過我們還真有個尾巴搖狗的怪誕體制:由尾端末端的中選會和其行政命令決定立法方向和憲政運作;而不是正常國家的憲法決定法律,法律決定行政命令。

林濁水

儘管彼此為憲放空窗期爭議不休,但是朝野主流都仍然認為總統立委合併在1月中選已經成為慣例,未來不應該再改變。不過,民進黨最近終於有立委主張以「調整總統投票日,縮短空窗期」來解決持續10多年來的紛紛擾擾了,真是謝天謝地。

總統選舉後憲政空窗期這樣長,馬總統是始作俑者。

馬總統第一任的後期,民眾對他的滿意度直直落,到了2011年8月,距大選5個月時,依TVBS的民調,滿意度已經剩下34%;相對的,蔡英文在五都選舉之後,民眾滿意度上升到了50%以上,兩人落差很大,要選總統麻煩很大,由於當時國民黨的地方基礎仍強,立委的選情穩定,於是決定把總統選舉從傳統的3月底拉前到1月中,是為依靠國民黨立委的基層實力拉拔總統選票的策略。

2015年初,中選會打算延續2012年併選的作法,民進黨中央一開始維持自己在2011年的立場嗆聲反對;這時很意外的是,積極型塑改革形象的國民黨主席朱立倫居然也呼應民進黨的立場說:「併選會造成憲政空窗期長達四個多月,破世界紀錄,不合適。」不料很快的,民進黨根據九合一選舉國民黨基層崩盤的現象,發現總統和立委併選對自己並不壞,於是改變2011年堅持的反併選立場,強調要考慮到制度的穩定性,「必須以國家利益的角度來看待問題並做出決定,不能從政黨利益角度來看待。」所謂空窗期太長的問題,民進黨認為「讓總統副總統職務交接法制化儘快完成」就OK了。

2011年3月,中選會由主委張博雅主持「第八屆立法委員選舉與第十三任總統副總統選舉是否同日舉行投票公聽會」。(資料照,記者叢昌瑾攝)

於是,2016年大選日期就在民進黨和陳冲內閣取得共識,馬總統不反對,國民黨主席朱立倫獨唱反調的奇異情形下定案為1月16日。

2011年,馬團隊只靠中選會一紙行政命令就創造了世界紀錄的空窗期,但由於馬英九勝選連任,這空窗期當時在現實上並没有造成任何交接上的難題;只是這一次繼任總統伴隨的是政黨輪替,於是麻煩就大了。

原先中選會認為併選在選舉期間可以「減少政治動員,避免無謂的內耗,」然而現在的情境是選後太長的空窗迫使朝野在選後持續在交接立法上動員,內耗沒完沒了。

且再進一步探討空窗期形成的來龍去脈。

台灣第一次討論到空窗期是在2004年。

在此之前,幾十年來,立委固定在11月底12月初選,第二年2月上任,結果空窗期太長,一些落選的立委竟可以在12月回來開會,參與制定法律叫民眾遵守,我認為不合理,建議此後立委應該從11月延後到第二年1月選,2月就任,中選接受了我的意見,接下來,下一屆立委就延期到2008年1月投票了。

不料2004過一年,2005,民進黨以「降低政治動員頻率、節省經費」的理由合併了縣市長、議員、鄕鎮長選舉,使後兩者的當選和就職間出現了三個月空窗期,我指出鄉鎮市長的空窗期太長一定會出現許多糾紛,選後果然如此,只是糾紛發生在基層所以沒有得到太多討論。合併選舉後國民黨縣市長選舉大勝,食髓知味的國民黨便在中央執政時加以複製用到2012年大選上,合併了總統立委選舉,而其理由完全照搬2005年民進黨政府在地方三合一選舉的論點,再大大加油添醋一番,說得冠冕堂皇、洋洋灑灑。

2005年,合併選舉後國民黨縣市長選舉大勝,食髓知味的國民黨,便在中央執政時加以複製用到2012年大選上,合併了總統立委選舉。(資料照,記者廖振輝攝)

這時,民進黨大力反對,學者也紛紛譴責,認為製造那麼長的憲政空窗期是違憲的。不過當時民進黨立委只有27席,根本達不到聲請釋憲案需要的四分之一席位,所以釋憲案雖然叫得大聲,行動卻只能不了了之。

假如當時釋憲案能提出,而大法官又夠水準,那結果又將如何?且以德國為例:

2009年德國北來茵-西發利亞邦的執政黨也以幾乎和台灣一樣的理由修法把地方選舉和歐洲議會選舉合併舉行。這一來,地方議會議員選舉日和就職日間隔將長達十九週,甚至達二十二週。反對黨認為空窗期太長,違反民主原則,於是向憲法法院提起訴訟。結果法院判決新修法律牴觸民主原則無效。判決書中說,新議員選出後必須儘速就任,改選後的新民意才能儘快表現在代議民主政治中。法院宣示,依民主與責任政治原則,空窗期最多不能超過三個月。

像樣的民主國家連地方選舉的時程都當成憲政問題,堂堂皇皇地搬到憲法法庭,當然涉及到中央政權的選舉就更不馬虎。

美國在1933年之前,總統和國會選舉固定在11月初,就職日在四個月後的3月4日,空窗期長得不像話。1932年選舉時正遇到了經濟大恐慌,民心激烈思變,民眾對競選連任的胡佛敵意空前,民眾更希望選舉後新國新總統趕快就職推動新政,於是國會在1932年3月2日提出「第20條憲法修正案」,把就職日提前到1月20日,很快的,修憲案在1933年1月23日得到了第36個州的批准,達到法定所需要的四分之三而通過,這修正案後來就叫「跛鴨修正案」。

事實上,美國通過跛鴨修正案已是快一百年前的事了,在一百年後的當今西方民主國家,根本就找不到像美國這樣有兩個多月空窗期的。例如,法國總統選舉投票日是在任期屆滿前的二十到三十五天,而受到法國兩輪投票制影響,當選到就職間往往只有十天。至於總理,以右翼席哈克總統為例,更在社會黨勝選的隔天就任命社會黨領袖若斯潘組多數黨內閣,根本沒有什麼看守不看守政府的糾紛。

1932年3月2日,美國國會提出「第20條憲法修正案」,把就職日提前到1月20日,這修正案後來叫「跛鴨修正案」。(eastchestermiddlehighschoollib.wikispaces.com/NEW+Amendment20)

當全世界都朝著縮短空窗期的方向走,我們卻在聲望低到成為笑話的馬總統始作其俑後,朝野有志一同一齊跟隨著走創世界空窗期最長的紀錄,而且堅決反對改變,真是不與人同,十分古怪。

美、德這兩個民主國家,遇到公職選舉日和就職日間的空窗期爭議時,都認定為憲政層次問題,分別由修憲和憲法法庭處理,不敢草率行事。美國是直接修憲,德國是先修法,再經憲法法庭判決法律無效;而我國則在朝野聯手下,以中選會的行政命令處理了事,然後出了問題再立法加以鞏固,至於有沒有違憲那就不理它了。在爭議間,中選會站出來說:「 我國民主政治已達成熟階段,政府運作及民選公職人員職權之行使,憲法及法律均有明文規範,並無憲政空窗期問題。」中選會取代了大法官會議為憲政爭議拍版定案。

這一來,台灣的法律位階竟成了居最上位的是行政命令,法律再跟著行政命令走,憲法則閃到一邊。由於「中選會的行政命令最大」,現在以激進改革為號召的墨綠政黨,也在這前提下提出了他們的方案,那就是「立法縮短舊總統的任期」,也不看看美國、德國怎樣處理爭議就閉門造起車來了,真是稀奇。這樣的法律位階的體制,真是無以名之,只能說是「尾巴搖狗體制」:

由尾端末端的中選會和其行政命令決定立法方向和憲政運作;而不是正常國家的憲法決定法律,法律決定行政命令。

然而,真的是被標榜為政治中立的選委會在指揮整案秩序嗎?當然不是,根本看不起憲法的政黨才是真正的指揮官。

但是無論如何,到底已經有民進黨立委發現這實在不像話了,真是慶幸,希望他們能讓藍綠的領袖們也都明白過來,是為國家之福、人民之幸。