郭永興／國立臺中科技大學國貿系教授
今年總統大選時，進口美國豬肉與否，成為關鍵議題之一。透過大選的辯論，大眾大概瞭解了，如果不進口含「萊克多巴胺」（俗稱瘦肉精）的美豬，台灣大概就難獲得美方支持，進入TPP（跨太平洋夥伴關係）第二輪加入國的談判。
然而，為美豬所苦的不只是台灣。日本在與美國雙邊談判時，最大難關之一也是美豬。美豬是如何讓美日談判差點觸礁，後來又是如何解決的呢？本文透過數篇日本媒體的談判內幕報導，以及這兩三年來筆者的TPP觀察，說明美日是如何解決最難關卡的稻米與豬肉進口談判，讓台灣在進入談判戰場前，知道農業談判的「眉角」。
TPP談判，日本農業保護擺第一
TPP在去年10月達成初步協議，農業部門是日本力守領域。談判結果：日本對於從TPP會員國進口的工業產品，最終將百分之百撤除關稅；但是日本農產品最終零關稅項目比率只有81%，是TPP成員國中最低的，其他成員國最終農產品零關率項目比例高達98.5%。
相對其他國家只有1.5%的農產品，日本有高達19%的農產品項目沒有調降至零關稅，為何其他國家會容許日本能夠如此特例的保護農業部門？這主要是因為來自美國的戰略性容忍。
如同美國歐巴馬總統數次講明：「世界經濟規則要由我們制定，而不是中國那樣的國家」，TPP對於全球GDP排名第一的美國來說，是經濟上圍堵排名第二中國的策略，這個圍堵要有效施行，拉攏排名第三的日本是必要的。
日本長期以來因為農業保護問題，對於TPP的參與問題一直猶豫不決。2012年底的眾議院大選，自民黨的政見是：以部分「聖域」關稅不撤守為前提願意加入TPP談判。此次大選自民黨大勝，回鍋首相安倍於2013年2月首相飛往美國與歐巴馬會談，會談前農林水產省官員預測，美國對於日本設定稻米等「聖域」，應該沒有好臉色，沒想到會談中安倍獲得歐巴馬的承諾，允許TPP談判中，日本部分農產品可以設為特例。
日本設為特例的主要是五項農產品：稻米、麥類、乳製品、砂糖與 牛豬肉。如下表一所示，這五類產品的關稅高得驚人，例如稻米關稅高達778%，完稅後的進口稻米根本無法在日本國內市場競爭。這五類產品長期以來受高關稅的保護，如果因TPP而開放，將受毀滅性的打擊。TPP談判前，農林水產省曾經做過評估，如果農業產品全部零關稅，日本農業將減少生產額三兆日幣，其中前述五類產品佔八成。
日本TPP談判中特例農產品之關稅率與生產農戶數（單位：％；千戶）
＊此處資料為2009年的統計資料
◎差額關稅是指，高價與低價豬肉的進口關稅不同，價格越低豬肉的關稅越高。TPP談判前，最低價豬肉的關稅是，一公斤64.53日圓以下豬肉的進口關稅是482日圓。
資料來源：『農林金融』（日本「農林中金總合研究所」出版）2012年12月号，頁20～43。
為了避免農業部門遭受毀滅性打擊，美日談判時，日本力守上述五類農產品，最後日本成功了，以五類農產品為核心，19%的農產品項目沒有調降至零關稅。
不過日本為了保護農業部門，也付出相當大的代價。美日TPP談判的重點之一，是日本汽車產品的出口，這也是美國極力想保護的部門。2013年2月歐巴馬安倍高峰會確定美國允許日本農業部門有特例之後的兩個月，日本官員到華盛頓進行談判前協商。在華盛頓日本官員被下馬威，要求從日本出口到美國的汽車關稅取消，必須是TPP所有商品貿易中最久時間。這個要求反映在最後的談判結果，日本出口汽車到美國要零關稅，要等25年（現關稅2.5%），卡車則是30年（現關稅25%）。這樣的談判結果，可以說日本是犧牲了TPP架構中最可能獲益的汽車產業，來換取農業部門的保護。
保護稻米價格：進口稻米用來餵豬
在美日TPP的談判過程中，上述五類農產品，雖然美國允許日本維持一定程度的保護，但是比起現行程度，日本也被迫大幅開放。這五類農產品中，稻米是日本最深沈的憂慮，但在實際談判過程中最大關卡是美豬。
五類產品中，麥類、乳製品、糖類此三項產品，在美日談判中不是大問題。TPP談判國當中，紐西蘭在乳製品、澳洲在糖類最有競爭力，因此美國為了保護國內市場，對這兩項產品的自由化興趣不高。至於麥類，日本國產麥類的比例不高，舉例來說，2009年日本小麥與大麥消費中，國產小麥只佔一成左右，國產大麥則是更低。既然麥類市場的九成都已經是進口商品，美國再逼日本自由化也意義不大。
在美日TPP的談判過程中，雖然美國允許日本維持一定程度的保護，但是比起現行程度，日本也被迫大幅開放。而五類農產品中，稻米是日本最深沈的憂慮。（REUTERS）
所以上述五項農產品中，美日談判的關鍵就是稻米跟牛豬肉兩項。稻米市場是日本足以動搖政權基礎的關鍵農產品。由表一可以看見，日本稻米農家戶數多達144.5萬戶，不僅是日本生產家戶數最多的農產品，與其他農產品相比，規模是遙遙領先。因此如果稻米市場失守，龐大的農戶數加上周邊產業就業人口，對執政黨將帶來致命打擊。
美國也知道稻米在日本的敏感性，如果強硬逼迫開放市場，恐怕會導致TPP談判破裂。因此美國選擇要求日本在最大範圍內，增加稻米的進口。日本政府為了保護稻米市場，傾向在TPP架構中，不讓新進口稻米影響國內市場價格。日本政府決定使用儲備米制度來解決進口稻米問題。日本為了防止稻米收成不足（遇到夏季低溫年，就會發生此問題），原則上每年採購二十萬噸國內稻米，設定保存期限五年，因此在國家倉庫常備一百萬噸儲備米，這些儲備稻米過了保存期限，就會進入飼料市場，不會影響食用米市場價格。
日本政府目前實際每年購買國內儲備用米是25萬噸，在財務省精算下，政府預算可以勉強負擔，將保存期限改成三年。亦即是，常備一百萬噸，每年淘汰跟新購買各33萬噸。33萬噸與現在實際購買25萬噸來計算，就是每年還有8萬噸的空間。這個日本政府計算出來的最後防線，就是TPP的談判結果：日本每年免關稅進口稻米額度，美國增7萬噸、澳洲增8400噸，合計年增加78400噸。這新增加的約8萬噸米，不論是直接進入政府的儲備倉庫，或者是流入市場，再由政府從市場買入8萬噸，原則上日本稻米市場的供給不會增加，因此價格不會產生大變化。然後政府新買進的8萬噸，在倉庫睡了3年之後，會轉做飼料用米，拿去餵豬或餵雞。
日本政府為了保護稻米市場，傾向在TPP架構中，不讓新進口稻米影響國內市場價格。日本政府決定使用儲備米制度來解決進口稻米問題。（REUTERS）
最大難關美豬：「壽司之神」敲定
美國知道稻米市場的敏感性，因此在進口稻米的談判上，給予日本一定的尊重。但是在牛豬肉類項目，美方就沒有在客氣，雙方談判氣氛是火氣十足。相較豬肉來說，牛肉談得比較順利，也比較早有結果。這主要是因為日本對於國內養牛業比較有信心。日本在1991年開放牛肉進口自由化之後，面對進口廉價牛肉的攻勢，日本產廉價牛肉的確有減產的趨勢，但是日本養牛業轉攻價格是進口牛肉3倍的高級和牛，結果是高級和牛的生產從1991年14.3噸、增產到2014年的16.1萬噸。
TPP的談判結果，也顯示出日本對養牛業的信心，雖然進口牛肉的關稅從38.5%降到9%（16年內），但日本出口牛肉到美國的免關稅額度從200噸，立即開放成3000噸，是和牛擴大出口的好機會。
然而日本養豬業，並沒和養牛業一樣，創造出「和牛」一般有明顯產品區辨性跟國際性競爭力的產品。因此大幅調降關稅的結果，恐怕會帶來嚴重衝擊。想盡可能維護豬肉進口關稅的日本，跟想極力降低日本關稅的美國，雙方互不相讓，2013年10月、12月，2014年2月，美日兩國在印尼與新加坡等地舉辦了3次部長級會議，雙方無法達成共識，談判氣氛除了火氣，也多了焦慮，雙方都擔心TPP是否會談不下去。
2014年4月歐巴馬飛到日本，與安倍舉行高峰會。美國與日本的談判官員知道此次會談中，若豬肉關稅沒有一定成果，TPP談判將繼續漂流。談判前，美方談判官員報告歐巴馬，如果日本最便宜豬肉的每公斤關稅能降到50日幣算有甜頭，但期待能降到20-30日幣。在正式高峰會前晚，安倍請歐巴馬到「壽司之神」的「數寄屋橋次郎壽司店」用餐，席間歐巴馬對安倍說：「便宜豬肉的關稅可以降到50日幣嗎？」。
美國的底線在50-20日幣之間，歐巴馬選擇了最低標的50日幣，這讓日本感受到歐巴馬的善意。當晚安倍打電話給日方談判代表的特命擔當大臣甘利明（2016年1月因政治獻金醜聞下台）說：「剛剛跟歐巴馬談過，豬肉關稅落點大概就這個價位了吧」。當晚甘利明跟美方代表弗羅曼，挑燈夜戰到凌晨三點，豬肉關稅的大方向大致敲定。
日方談判代表的特命擔當大臣甘利明（右）與美方代表弗羅曼（左）。（AP）
美日談判的啟示：關鍵在於選擇
台灣跟日本在面對TPP時，各有各的頭痛問題。例如台灣對於美豬的爭議在於含瘦肉精問題，但是日本則無此問題。因為日本有產地標示制度跟國內禁止使用瘦肉精兩項配套，日本消費者可在超市買到不含瘦肉精的國產豬肉，因此對日本而言，美豬進口問題只有關稅問題。
日本有產地標示制度，超市中美國產豬肉跟本土產豬肉的區別很清楚。（作者提供）
然而當準總統蔡英文已經宣示台灣在瘦肉精問題要比照日韓之後，台灣對於美豬進口的爭議，戰場已經移轉到關稅 。日本談判TPP進口豬肉關稅的結果是，一公斤500日幣以下最便宜豬肉的關稅為50日幣，亦即是，便宜豬肉的關稅維持在10%以上，這樣的關稅率，跟台灣目前12.5%的進口關稅，差別不大。
換句話說，只要台灣談判代表能確保比照日本標準，台灣的進口豬肉關稅不至於調降太多。然而日本是犧牲了汽車工業，長達20到30年的潛在獲利，才換到了農業部門的高保護水準。台灣在TPP談判中，要犧牲什麼樣的獲利？來換取豬肉（或其他部門）的特殊保護。
這樣的選擇問題，恐怕是台灣加入TPP談判中的最大難題。
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