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地理眼》奈及利亞:當貪腐成為集體運動

儘管為了解決貪腐問題,奈國政府有過不少作為,但卻沒有有效的杜絕貪腐。近年來奈及利亞社會運動開始風起雲湧,大規模的罷工與仿效佔領華爾街的占領運動都對領導階層表達了對現狀的不滿,發出了要求改變的怒吼,然而貪腐問題依舊沒有改善,在國際上的排名依舊敬陪末座,人民對政府的不滿已經逐漸地浮上檯面。

蘇建翰/台灣大學電機工程系學生

奈及利亞人民對抗貪腐。(AFP)

奈及利亞聯邦共和國,位於非洲中、西非交通要衝,領土面積約台灣的二十六倍大。境內族群複雜、全國有超過五百個種族,社會風貌多元。人口有一億八千兩百多萬人,為世界最大的黑人國家,被預估在三四十年後有機會成為人口僅次於中國、印度的大國。2014年,在更新陳舊的經濟資料之後,奈及利亞國內生產毛額(GDP)超越南非共和國,成為非洲第一大的經濟體,另外奈及利亞坐擁豐沛的石油資源,屬於石油輸出國家組織成員國,充沛的人力與自然資源使得奈及利亞前景備受看好,被列為具有高度潛力的薄荷四國(MINT)之一。

看似繁榮的背後,奈國社會有著極大的貧富差距,有大部分的人民處於貧窮線以下,生活水平並沒有隨著近幾十年來的經濟成長獲得同等的提升,教育不足、產業結構不健全、工作機會不足、境內種族衝突不斷……都是原因之一,然而針對這些原因追本溯源之後,都可以發現貪汙腐敗的影子藏在裏頭,我們甚至可以斷言,奈及利亞之所以能夠在坐擁龐大天然資源下仍無法脫離貧窮,貪腐就是問題的核心。

2013年透明度組織針對奈國民眾調查一年內有貪腐發生機構,高達81%的民眾表示曾對警察賄賂。

政府透明度低、貪污索賄層出不窮

在2014年175個國家的透明度調查裡,奈及利亞位列136名,顯然還有待加強,而據信在1960到1999年間,有近四千億美金公帑流入私人口袋。在進入二十一世紀之後仍不時有貪污醜聞傳出,比如奈國石油開採區OPL 245的交易案裡,石油公司曾給付給奈國政府的十一億美金-一筆可以使奈國境內一百七十萬的失學學生復學,或是能多培訓四十萬個助產士-然而最後這筆錢被法院發現輾轉流入前石油部長與其他不知名的企業裡。

而除了領導階級,一般公務體系如軍警系統或是海關等等藉機敲詐事件也常常發生,其中又以警方被認為是貪污程度最嚴重的部門。犯罪受害人被警方收取金錢後吃案或者是警方在設置路障藉機勒索用路人的行為層出不窮,即使這行為已經被警政系統明確禁止也有人因此行為被檢舉而丟官,基層警察仍持續著這行為。

貪污為社會帶來嚴重後果,然而隨著國際原油的上漲,石油收入暴增並沒有使奈及利亞脫胎換骨,奈及利亞生活在貧窮線下的人口反而從1996年的6700萬成長到2010年的1億1200萬,那些本當由全民共享的財富最後不知去向。

奈及利亞的貪腐並不僅止於少數管理階級的個人行為,而是一個由上到下,所有握有公權力的人都有可能進行的集體運動,為何貪汙會成為廣泛的現象,可以由國家認同不足、基層薪資不足、石油帶來的豐厚收入對國家的影響等進行探查。

國家認同不足-殖民遺毒,一個被創造的國家

奈及利亞境內有三百多個種族,而其中又以北方的豪薩與富拉尼族、西南的約魯巴、東部的伊博族為大宗。殖民前北方前身是強大的蘇丹國而南方各族也有各自生活領域,而英國人開始在非洲的殖民之後,逐步收併了此區域,最後將這地區整併成一個國家,「奈及利亞」一詞才開始出現在西非的舞台裡。

在英國的統治下,南方的約魯巴與伊博族皈依了基督教,而北方的豪薩族則仍以伊斯蘭教為主流信仰,為了便於統治,殖民當局採取了分而治之的手段,使得種族間紛爭不斷,而南北部的宗教差異也推波助瀾了衝突,使得族群內更為團結,族群間則壁壘分明,族群的認同感相對於「奈及利亞」這個被創造出來的國家的認同還要高漲,也因此埋下了日後獨立之後奈及利亞仍不得平靜的禍端。

國家認同不足-政治不穩定,軍事政變頻傳

獨立之後,民主制度成為族群數人頭的來獲得政治權力的方式,而北方人口大於南方人口的失衡也造成政治版圖上的不公,種族之間的分歧讓奈國國內的紛爭越演越烈,最後引發內戰。東南方的伊博族人一度建立屬於自己的民族國家比亞法拉共和國,最後短短的三年內不敵奈及利亞政府軍的包剿而投降,這場造成一百萬人口傷亡的戰爭在奈及利亞社會留下了深刻的傷痕,直到今天仍有伊博族人念念不忘要脫離這一段「被迫結合的婚姻」。

而在之後政變仍頻傳,總計獨立後的短短半世紀間奈及利亞已經經歷了六次軍事政變,三次共和的毀滅,即使一路走到今天的第四共和,長期以來仍蒙受南北對立之害,在目前奈國北方仍有激進組織肆虐,持續的為這一片廣袤大地畫上傷疤。政治上的不穩定再加上聯邦制度使得無法出現一個對內足夠強大的中央政府可以解決民生疾苦,也因此人民對國家的認同仍有待提升。

石油黑金成為上層階級的財庫並且造成社會問題

石油產地聚集於奈國東南部。(圖片來源:snipview)

1956年,尼日河三角洲發現了石油,自此奈及利亞在之後的五六十年逐漸成為了非洲最大產油國,政府在這其中獲得超過一兆六千萬美金的收入,而這一筆將近新台幣五十兆的巨款並沒有讓人民感受到國家的經濟起飛,反而貧窮人口增加。

而國家擁有這令人稱羨「上帝給的禮物」後果是,奈及利亞的上層階級並不需要思考如何去健全國內產業發展,進而使社會運作更為健全,他們僅依賴原油出口便有巨額的收入可以去運用。奈及利亞的國營石油公司NNPC在一份2010由國際組織對四十四間國營與國際能源公司進行的貪腐與透明度調查中位居最後一名,也是唯一得分為零的公司,而奈國政府進行調查後,NNPC被指控透過低價販售油氣與國內外廠商,讓政府損失290億美元,另一項調查則發現NNPC虛報了68億美元的進口支出,而近期也被披露僅僅在2010年到2014年間,奈及利亞政府在石油業有近兩百億美元的收入不翼而飛,NNPC掌控了原油出口以及油品進口卻不公布財報,即使在油價上漲的時期石油收入仍出現下降的情形,顯然有一些金錢的去向是可疑的。

石油業使得奈及利亞國內貧富差距拉大,與石油業相關的商人以及政府的領導階層大撈油水,而一般平民不僅無法受益還深受其害,當奈及利亞有眾多富豪以百萬、千萬美金甚至是幾億美金來計算身價的同時,國內也有一億以上的人口過著日收入不到兩美元的生活,幾乎好幾倍成長的石油收入反映在社會反而是貧窮比率的緩步上升。

另外由於石油產業多集中在東南部,因此如何分配石油收入也是個需要仔細研究的問題,再加上奈及利亞的種族分布恰好可以主要分為南北兩個區塊,因此這不僅只是經濟問題也是政治問題,南部人認為石油是在南部開採的所以應當歸於南部,然而北部人認為同屬於一個國家所以應該平均分配,而之前政府的作為偏向有利於南方,因此造成區域發展失衡,無法被照顧的人民心存不滿,也對於凝聚國家認同的努力有所傷害。

政府拖欠公務員薪資時有所聞

雖然石油是一筆巨大的財富,然而高度仰賴石油收入的結果便是政府的預算深受國際油價波動的影響,一旦國際油價跌勢超過預期,便面臨支出大於收入而必須舉債的困境,而首當其衝的便是奈及利亞的公務員必須要面臨到薪款遭到拖欠的困境。

以近期為例,2014年年底油價持續下探,而約有十萬名公務員由於政府積欠薪水被迫度過一個慘淡的聖誕佳節,而另外有些州則積欠部分人事費用長達七個月的薪水,同樣的情況在2013年年底也發生過,而不只是公務員,軍隊也傳出過欠薪的情況。

不成熟的教育體制助長了貧富不均與國家資源的壟斷

隨著奈及利亞人口的大量增長,其教育體制遲遲無法滿足民眾的需求,在成年人口的識字率遲遲沒有顯著提升,長期低於世界平均許多,兒童的基礎教育機構也不足,有將近兩成的兒童失學。

不夠成熟的教育體制讓大量的人民沒有獲得足夠的知識去擁有改善他們原有生活的機會,也因而在此結構下過著繼續貧窮的日子,而終日為生計煩惱的生活使得人民並沒有機會去認識到貪腐問題對於自己生活的危害,即使他們有所認知,也沒有時間及精力去與之對抗。而由機會獲得高等教育的政治菁英後代則更有機會去進入領導階級,管理國家資源的分配,也因此使得奈及利亞陷入富者亦富,窮者恆窮的情況,而人民無力反抗的情形下,貪腐行為持續猖獗無法獲得大力的改善。

奈及利亞是坐擁財富的貧窮國家。

被削弱的經濟發展

對底層公務員而言,國家認同的不足使得公務員在行使職務時缺乏榮譽感與責任感,而認為工作並不是在服務人民而只是純粹掙錢的工具,政府不定期的拖欠薪款使得公務員在奈及利亞並不是一份有著穩定收入的工作,使得公務員有著能多拿錢就先多拿錢的心態。

而對上層階級來說,國家認同不足讓他們有國庫通自家財庫的想法,而另一方面,國內的種族意識強烈也使他們在選舉時能夠透過族群意識去號召自家的選民而不是端出好的政策來吸引選民,石油的豐厚收入也使得他們不用面對選民的監督,因此領導階層的貪汙問題嚴重。

即使有著政黨政治的制度看似有朝野之分的權力平衡,國內的貧富不均使 得人民無力反抗腐敗行為,缺乏監督的力量,也因此政治依舊淪為政治菁英把持進行分贓的工具,人民無法進入權力體系成為被犧牲的對象。

貪腐不僅只使侵蝕了經濟,使得資源沒有被善用在民生建設上,另外也使得平民與公權力之間滋生齟齬,彼此的不信任傷害了社會資本的累積。

2012年的占領奈及利亞運動(Occupy Nigeria Protest)中,一位年輕女子手持著標語,寫著:有一天窮人會只剩下富人可吃。(圖片來源:Chiboy Chuks Blog)

改變的契機

貪腐是奈及利亞一直以來為人詬病的問題,因此該國有過不少的作為:為了解決國家認同少於族群認同的問題,曾多次重劃行政區,由原本的四個州一路增加到目前三十六個州,期待能分散大族的人口並將舊有的族群認同轉為對州政府的認同,另外也嘗試過更為公平的分配方式去分配資源、將財務電腦化減少人為動手腳的機會、或者是計畫透過立法將NNPC分拆成獨立的民營公司等,也確立了對於貪腐問題的專責機構負責調查與起訴涉及貪污的公務員。然而方法是推出來了,但是卻沒有有效的杜絕貪腐,或許差別是在於政府對於肅清貪腐的決心。

近年來奈及利亞社會運動開始風起雲湧,大規模的罷工與仿效佔領華爾街的占領運動都對領導階層表達了對現狀的不滿,發出了要求改變的怒吼,然而貪腐問題依舊沒有改善,在國際上的排名依舊敬陪末座,人民對政府的不滿已經逐漸地浮上檯面。

左為前總統強納森,右為新任總統布哈里。(EPA)

2015年的春天,奈及利亞選出了新的總統,代表全民進步黨的布哈里(Muhammadu Buhari)已超過兩百五十萬票的差距擊敗了代表人民民主黨的強納森(Goodluck Jonathan),結束了自上次政變結束後人民民主黨長達16年的執政。新任總統布哈里雖然之前是軍閥,但是其在統治奈及利亞期間大力打擊貪腐,對於千百問題皆可以追溯至貪腐的奈及利亞來說,是個新的選擇,也有機會成為改變的契機。最重要的是,經過這一次的政黨輪替,奈及利亞人民已經用選票告訴執政當局「做不好就下台,無法解決貪腐問題、無法照顧人民就換人來試試看」的訊息,而那些政客再也無法為所欲為,無法透過傳統的政治操作而勝選,必須去思考如何去推出好的政策來吸引選民,而這,或許是奈及利亞脫胎換骨重生的開始。

資料來源

1. BloombergBusiness: Nigerian Economy Overtakes South Africa’s on Rebased GDP
2. UNODC: Nigeria's corruption busters
3. Global witness: THE SCANDAL OF NIGERIAN OIL BLOCK OPL 245
4. Nigeria Police Watch: Police road-blocks continues in Lagos streets;
5. BBC: The Biafrans who still dream of leaving Nigeria;Nigeria elections: Mapping a nation divided;The day oil was discovered in Nigeria
6. Chaos International: PAC 56 – 經濟因素導致的族群衝突International Nigeria: No Room For Corruption: Read Why APC Sacked Three Chieftains On TuesdayCouncil on Foreign Relation: Paying Nigeria’s Civil Servants;Nigeria-Political and Economic Lessons From Democratic Transitions
7. Vanguard: Senior Civil Servants lament non-payment of three months salaries
8. 台灣經貿網: 奈國政府積極推動財務電腦化
9. 台灣醒報: 收益走下坡 奈及利亞油元問題多
10.REUTERS: Factbox: Nigeria's state-oil company NNPC
11.關鍵評論網:爛蘋果和毒蘋果怎麼選?《經濟學人》寧願推薦你選前軍頭當總統
12.CNN: Nigerians protest end of fuel subsidy

本文授權轉載自地理眼 蘇建翰:奈及利亞:當貪腐成為集體運動

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