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專欄

聚焦南海》台灣該不該占領南海無人島礁?

當台灣被慫恿在南海當一次真正「壞人」的同時,最好先弄清楚可在占領新島礁中獲得什麼?倘弊大於利,台灣還是讓這些天然形成的島礁休養生息,好好地鞏固與建設目前手上擁有的太平島,實為要務。

林廷輝/新台灣國策智庫副執行長

2002年《南海各方行為宣言》第5點規定:「各方承諾保持自我克制,不採取使爭議複雜化、擴大化和影響和平與穩定的行動,包括不在現無人居住的島、礁、灘、沙或其它自然構造上採取居住的行動,並以建設性的方式處理它們的分歧。」

換言之,此宣言凍結了締約方不得採取在現有無人島上進行占領的行為,在島上進行居住的行為。

換句話說,目前在南海所有島礁中,只要是新生成的島礁,或者在2002年以後均無人居住的島礁,宣言締約方包括中國及東協十國,均不得進行占領,雖然宣言在國際法上的地位值得探討,但由於台灣被排除在宣言締約方之外,根據「條約對第三國無損無益」(pacta tertiis nec nocent nec prosunt)原則,反倒成了不受宣言「拘束」的南海唯一聲索國,未來,倘簽署中國與東協的《南海行為準則》,台灣也因未能參與準則的談判與締約,當然也不受準則的拘束。因此,台灣是否該以實力去占領目前南海無人島礁,實現目前政府對外宣稱「南沙群島、西沙群島、中沙群島、東沙群島及其周遭水域係屬中華民國固有領土及水域」之主張,台灣的後續作為,也成為兩岸及南海相關利害關係國關注的焦點之一。

中洲礁,位於台灣占領的太平島與越南占領的敦謙沙洲之間,海水漲潮時,面積僅有100平方公尺(長與寬各約10公尺)。太平島(左)與中洲礁(右)。(維基百科)

中洲礁是台灣在2000年後有效占領的島礁

過去一段時間,一般民眾只知道在南沙群島中,僅占領了太平島,但從2000年以後,台灣又多占了一個「中洲礁」。

中洲礁,位於台灣占領的太平島與越南占領的敦謙沙洲之間,海水漲潮時,面積僅有100平方公尺(長與寬各約10公尺)。我們回顧歷史,1935年中華民國政府公布的「中國南海各島嶼圖」、1947年公布的「南海諸島位置圖」以及1983年由中華人民共和國公告的南海諸島名稱中,均未提及中洲礁。

可見,中洲礁是一個新生成的島礁。2002及2003年,台灣的生態學家兩度登上中洲礁研究綠蠵龜;2003年8月16日,由當時民進黨執政的內政部長余政憲、經建會副主委張景森、行政院研考會副主委蔡丁貴、行政院海巡署副署長游乾賜、高雄市副市長林永堅等人,從太平島出發至中洲礁,在島礁插上中華民國國旗,宣示擁有主權;2004年,海巡署在中洲礁上興建木製觀鳥亭,後因遭西南氣流與大浪沖毀;2010至2012年海巡署進行淨灘活動,2012年8月,國安會秘書長胡為真、內政部長李鴻源、總統府副秘書長熊光華及海巡署署長王進旺登島,升起中華民國國旗並宣示主權;2015年,海巡署署長王崇儀率領海巡署幹部再次登上中洲礁展示中華民國國旗並宣示主權。

2003年8月16日,時任內政部長余政憲、經建會副主委張景森、行政院研考會副主委蔡丁貴、行政院海巡署副署長游乾賜、高雄市副市長林永堅等人,在中洲礁上插上中華民國國旗,宣示擁有主權(內政部提供)

換言之,中洲礁在天然形成後,符合高潮時高於水面定義的島嶼後,由台灣有效管轄與控制,但在占領之前,仍然是個無人島嶼,也未被編製繪入地圖內,雖然越南對此表達抗議,但也未對台灣在中洲礁的行動以武力介入,換言之,台灣擁有中洲礁大致並無問題。但類似中洲礁的小型島礁,在南海仍然不斷出現,例如包括在菲律賓占領的中業島附近鐵線礁有小沙洲形成,另外在安達礁、半月礁、仙賓礁、瓊台礁等地也都有可能成為未來被占領的島礁。

台灣該不該占領新島礁?

至於台灣該不該占領南海新的島礁,那要回過頭來問問,台灣占領這些島礁的目的及對台灣的利弊得失是什麼?需要全盤檢視。

首先,如果是為了維護南海島礁主權,占領新形成的島礁確實有其必要,但問題在於占領後如何確保其安全?能不受他國干擾、侵占與威脅,如果防衛能量不足,且又無法仿照中國進行填海造陸工程,加上駐守人員居住條件惡劣,國家預算恐不足,則可能引發諸多反效果,譬如中洲礁上並沒有我國海巡人員長期駐守,而是透過不定期登島淨灘或環繞島礁航行,對外宣稱為我國領土。

其次,如果是為了維護南海島礁主權權利,也就是維護南海的專屬經濟區及大陸礁層的權利,太平島便可主張周邊200浬的海洋權利,倘新占領的島礁無法證實可維持人類經濟生活所需或本身經濟活動,反而不能享有200浬的主權權利。

中洲礁上並沒有我國海巡人員長期駐守,而是透過不定期登島淨灘或環繞島礁航行,對外宣稱為我國領土。(資料照,記者王敏為攝)

第三,如果是為了強化台灣在南海諸島的話語權,新島礁形成後,台灣的確可不受區域國際法規範與限制而占領,但勢必會引來國際社會的關注。美國在南海主張各個聲索國要回到並維持2002年《南海各方行為宣言》前的狀態,對於任何具有挑釁行為,包括填海造陸等行為在內,都被視為破壞區域和平穩定的罪魁禍首;再者,台灣也將受到東南亞及其他域外國家懷疑,認為台灣是否成為中國的活棋,在中國現階段無法破壞宣言的情況下,由於堅守「九二共識」的馬政府去占領南海新島礁,也讓中國感到安心。

如果連中洲礁的觀鳥亭都遲遲無法重建,礁上標定國家領土的永久設施也不存在。距離太平島僅有4浬的中洲礁,也未見海巡署登島過夜,至於其他新形成的島礁都保不了,所以當台灣被慫恿在南海當一次真正「壞人」的同時,自己先弄清楚可在占領新島礁中獲得什麼?倘弊大於利,台灣還是讓這些天然形成的島礁休養生息,好好地鞏固與建設目前手上擁有的太平島,實為要務。

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