晴時多雲

南方反思》登革熱與國家治理

登革熱究竟該如何撲滅、預防,是流行傳染病學與公共衛生專家們的專業,地方政府只能在拮据的人力、物力與財力下,接受中央的指揮盡力行事。值得追問的是,為何過去沈寂已久的登革熱又再度爆發?我們的國家治理能力出了甚麼問題?

 張花冠

一個國家進步與否,除表現在經濟發展、典章制度以及教育文化層面外,該地區的醫療和公共安全衛生水準,更是重要的指標。登革熱的蔓延與流行,使得我們必須反思台灣的基層治理能力是否出了問題?

依據疾管署的資料統計,今年入夏以來,全台已有3,234人感染登革熱,而疑似因登革熱死亡的案例則已超過19例。登革熱造成的不僅是人民生命健康的威脅,當疫情持續擴大時,更將危害地區經濟的發展。例如,近日就傳出台南安平的觀光客已明顯減少,當地甚至已有店家開始進防蚊用品賣給遊客。

今年入夏以來,全台已有3,234人感染登革熱,而疑似因登革熱死亡的案例則已超過19例。(圖為積水容器中取得孑孓,記者黃欣柏攝)

雖說南部縣市居民似乎對登革熱的問題早已見怪不怪,但翻開台灣的公共衛生史即能明顯發現,我們國家的基層治理能力似乎出現顯著衰退的情況。

日治時期,登革熱曾於1901、1915、1931及1942年流行。戰後的1950、60年代,由於美國公衛專家的協助,台灣於各類流行傳染疾病的防治,可說是發展中國家的典範。當時包括霍亂、天花與狂犬病等,均徹底滅絕。而登革熱也沈寂了40餘年。不過自1987年迄今,幾乎每年都發生登革熱流行的現象。今年的疫情似有失控的現象,南部各縣市莫不戰戰兢兢,地方衛生、環保單位人員持續加班進行各項消毒、查緝與宣導教育工作。

今年登革熱疫情似有失控,南部各縣市莫不戰戰兢兢,地方衛生、環保單位人員持續加班進行各項消毒、查緝與宣導教育工作。(資料照,記者黃旭磊攝)

登革熱究竟該如何撲滅、預防,這當然是流行傳染病學與公共衛生專家們的專業,地方政府只能在拮据的人力、物力與財力下,接受中央的指揮盡力行事。但值得追問的是,為何過去沈寂已久的登革熱又再度爆發?包括狂犬病亦是如此?

過去西方學者曾以「國家能力」(state capacity)或「基層結構權力」(infrastructure power)的概念,討論國家控制管理社會基層的效果。越現代的國家體制,其掌控社會基層的能力也就越強,國家意志與命令的達成程度也越高。例如,稅捐稽徵能力得仰賴政府對人民收入的掌握情況,中產階級與上班族每年收入總額,稅捐單位均能充分掌握、予以課稅。但在另一方面,我們對菜市場小販、夜市攤商或檳榔攤的實際交易情況,卻無法清楚掌握,所以無從課稅,這就代表國家能力的弱化。稅捐稽徵事物如此,防疫事物更是如此。

當國家要求基層遵循「巡」、「倒」、.「清」、「刷」等步驟進行消毒防疫工作時,相關工作是否能遵照原先訂定的目標達成?而這就考驗了國家能力的強弱。

當國家的「基層結構權力」不足時,這些策施的完成效果必然不彰,防疫工作的強度也就弱化。登革熱流行的陰影也就揮之不去。 若從防疫的角度來看,台灣的國家能力在近二、三十年來,確實處於衰退的狀態。而國家能力的衰退,還不僅於此。1997年爆發的口蹄疫,迄今也未曾根絕。而於這兩三年間,狂犬病又再度爆發。這些事例就已充分證明台灣的國家能力的衰退。

登革熱該如何撲滅、預防,是流行傳染病學與公共衛生專家們的專業,地方政府只能在拮据的人力、物力與財力下,接受中央的指揮盡力行事。(資料照,新北市衛生局提供)

導致國家治理能力衰退的原因既深且廣,難以逐列詳述。但於流行疫病防治部分,台灣公共衛生專業人才日漸凋零、年齡斷層嚴重,應該極為關鍵的因素之一。而早期鄉鎮衛生所的配置模式,顯然已無法對應現今人民居住聚落的分布型態。零零總總的因素,共同導致台灣登革熱難以滅絕的窘境。

登革熱的大流行只是現今台灣國家治理能力衰退所表現出的其中一個面向,但它卻能導引我們進一步深思:這二、三十年來為何國家基層的治理能力可說是每況愈下。就當政府紛紛高喊工業4.0、創新農業等宏大的目標時,倘若缺乏基礎結構的駕馭能力,再多的美夢也將難以實現。

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