臺灣自從執政黨在去年底的九合一地方選舉慘敗，因權力結構調整而拋出修憲議題後，這幾個月來，在國內有一段很長時間被視為洪水猛獸的所謂「憲改」，順勢地成為朝野與輿論共同的話題。相關的討論，大部分集中於總統、行政與立法之權力關係如何調整，即總統制、內閣制…等的選擇上。除此之外，選舉權人的年齡降低、基本權清單的補充，甚至考試院、監察院的存廢，各式各樣的憲政改革提議盡出，令人目不暇給。
國內有一段很長時間被視為洪水猛獸的所謂「憲改」，順勢地成為朝野與輿論共同的話題。（資料照，記者簡榮豐攝）
只不過在這股熱鬧中，憲改的議題是否已然完整，其實頗值懷疑。因為上述討論，都僅涉及憲改的「標的」，亦即我國現行憲法中哪些相關規定必須加以修正（what）；至於要以如何的過程，達到修正憲法相關規定的目標，亦即憲改的「程序」（how），卻絕少成為議論的中心。但這個未被特別關心的問題，也很重要。畢竟憲改不是暴亂；合乎程序要求，始能取得正當性。
事實上，我國現行憲法原已有修憲程序的設計；憲法增修條文第12條，即屬相關規定。據此，憲法的修改，不僅要先由立法院以立委1/4提議，3/4出席及出席者3/4決議，提出修憲案，並且該修憲案，還必須經公投複決；只有當有效之同意票超過全國有選舉權者的半數，修憲結果才算成功。雖然在現今世界各國憲法中，修憲程序規定比一般制定或修正法律的程序嚴格，甚或也加入公投複決之要求，以避免作為國家最高規範的憲法變動頻繁，並強化其民主正當性者，寧屬常態；然而像臺灣目前修憲程序之要求這樣嚴苛，特別是公投複決之門檻如此高者，可謂絕無僅有。因此，當我們今天面對憲改議題，並期待該議題最後能夠真正實現時，至少必須預先考慮，最終的一哩路，亦即超高規格的公投複決，如何順利走完。
針對這個問題點，或許一個最可能想到的方法是，先儘快加強朝野溝通，凝聚憲改共識，一方面趕在明年大選同時舉辦修憲所必要之公投複決，另方面再透過輿論鼓吹，以期衝高公投本身的投票率，並一舉跨過複決成功所必要的門檻。然而正鑑於這樣的門檻實在太高，可能遭遇的變數甚大，因此有疑的是：我們是否只能如此聽天由命，而不同時思索其他解套方法？就此，本文看法有二：
首先，修憲本是維持憲政運作能因應時代需要所不可或缺的手段。既然現行憲法增修條文第12條所設計的修憲程序過度嚴苛，已難使憲法有歷久彌新的可能，因此其條文本身，在國內這次預定的憲改過程中，也應該是修憲的標的之一。唯有當這條條文所規定的修憲程序合理地降低其公投複決門檻，未來憲法若有再行修正的必要，始能順遂進行。否則我國憲法將永遠被綁死，難以翻身。
其次，憲法增修條文第12條目前畢竟是規範我國修憲程序的現行條文。因此本次預定的憲改，是否果真能如願地衝過門檻，其實尚在未定之天。從而未雨綢繆，我們也必須同時思考公投複決卡關時的下一步。因為憲改並非只是修正憲法上不合時宜的條文；若干維持憲政秩序運作的法律或修（如立法院職權行使法）或增（政黨法），也常具有輔助，甚至取代修正憲法條文的作用。換言之，我們要有「實質憲改」的概念。必要時，擱置形式修憲，先從較能過關的修正法律做起。
（國立臺灣大學法律學院副教授、台灣法學會理事）
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