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菜市場政治學》關於核四、公投法、罷免門檻的一些小故事

一句話總結:「那麼,我們現在能做什麼?」我想,就是盡量去了解核四的正反爭論、了解公投、罷免的程序,以及各種公共議題背後的意涵吧!還不行動?!

陳方隅/美國密西根州大政治所博士班

民間版的核四公投案經過十二萬人的連署後,送到「行政院公投審議委員會」審議,不過卻於8月22日(2014)被委員們以13:0決議駁回,理由是:公投主文(「你是否同意新北市台電公司核能四廠進行裝填核燃料棒試運轉?」)與公投理由矛盾,前者是對核四持正面立場,而公投提案理由是反面立場。(新聞1、新聞2、新聞3)

不知道大家有沒有覺得很奇怪,一向主張「續建核四」的執政黨,在江宜樺一上任行政院長的時候就拋出了「停建核四」的公投議題?更奇怪的是,長期「反核」的民間團體竟然紛紛跳出來要求應該要來公投「續建核四」。類似的例子還發生在2010年,強烈反對ECFA的台聯,竟然大力推動「簽訂ECFA」的公投,而且還被贊成ECFA的政府大力駁斥。其中的關鍵很簡單:現有的公民投票法門檻規定太高,以致於可以輕易把一個議案否決。

本文主要就是要來談談,為什麼公投法被稱做鳥籠公投(而且還是法案主要起草人陳文茜自己發明的稱呼),以及一些關於公投(以及同樣嚴格的罷免門檻)往事,而這些事情都跟核四有高度的關聯。

Photo Credit: Michael LowellCC BY SA 2.0

罷免和公投的通過門檻

憲法第十七條規定:「人民有選舉、罷免、創制、複決之權。」在法律上,前兩者主要是由「公職人員選舉罷免法」及「總統副總統選舉罷免法」加以落實,創制與複決則以「公民投票法」為主,簡單來說,前兩者是針對「人」,而後兩者是針對「事」。

要進行罷免和公投的時候,都是要先經過一定比例選舉人的提案和連署,例如罷免案需原選區2%選舉人提案和13%連署。先不提目前我們的公投和罷免在成案階段的各種問題(簡單來說,門檻相當高,而且規定的時間非常短),目前罷免和公投的「通過門檻」幾乎是一模一樣:必須要有一半的選舉人出來投票,以及投票的人當中過半數的人支持,才能夠通過公投案及罷免案。

西方主要民主國家的公共政策公投很少有設立投票率門檻。五成投票率看似不高,但事實上問題很大。若依台灣過往各級選舉的投票率,最高也不過就是75%上下(2008總統選舉76%,2012年為74%),假設我們以最寬鬆的75%最高投票率來估算,要反對一個公投提案只需要掌握25%的民眾支持,請他們不要去投票,這樣就可以輕易把公投案否決,因為投票率不到50%即視為否決。

參考閱讀:〈關於公投的6個Q&A:廢掉門檻會讓少數綁架多數?不廢才會〉。

目前為止我們已進行過六個全國性公投案,全都是因為投票數不到一半而否決。以第三案(向國民黨追討不當得利之黨產)為例,有91%的投票人贊成,但投票率不到三成。根據這篇研究,拒領公投票的人數不只和國民黨及新黨政黨票的得票數相當接近,而且在泛藍支持度愈高的鄉鎮,選民愈容易感受到「領公投票」有壓力,導致部分非泛藍支持者不敢領公投票。

「公投之所以存在,最重要的問題在於,某項議題爭議過大,代議政治系統無法針對這個問題有效代表民意,所以必須仰賴民主國家的公民行使權利,共同做出決定。爭議過大的其中原因很可能是因為贊成與反對的聲音旗鼓相當,因此更必須依靠公平公正公開的投票程序來達成一個結論。現在的公投法問題就在於,愈是爭議性高的議題,若否定者為少數人,則可以輕易使用棄權方式來將贊成的多數人的選擇給抹殺」(引自PTT鄉民的精準又中肯文章)。根據投票率來算,「贊成提案的人至少要是反對的兩倍,才不會被否決。」這就是公投之所以被稱做鳥籠公投的原因之一。(只是之一,還有許多關於提案和連署的嚴苛條件)

Photo Credit: Max Chu CC BY SA 2.0

公投和罷免的歷史故事

我國的公投法是在2003年制定。在此之前已有多次地方公投的紀錄,最早的是1990高雄後勁反中油五輕;1994貢寮鄉反核四(投票率近六成,96%反對)、1994台北縣反核四公投(投票率近兩成,近九成反對)、1996台北市反核四公投(投票率近六成,54%反對),但全都被執政者以「沒有法源依據」為由而忽略。

我國第一次立委罷免案成案也是因為核四。在1994年之前,罷免案要通過的投票率門檻是三分之一。當時就是因為反核四的運動風起雲湧(核四是在1992年由李登輝總統拍板定案,1999動工,原預計2004完工,後因民進黨短期停建而延至2006,但其後一延再延,經費一加再加,成為無底洞)。1994年6月,國民黨立委通過了核四預算案;7月,時任省議員的林義雄先生為此禁食,直到有十萬人簽名支持全國核四公投。身為反對黨的民進黨和公民團體一同向執政黨施壓,要求徹回核四建案,並同時發動罷免擁核立委。此時國民黨的反制動作很有趣,其一是發動「反罷免」民進黨立委,其二是提案大幅增加「提案門檻」為原本的十倍以上、規定罷免案不能跟其他選舉一起投票,然後把罷免成立的投票率門檻從三分之一改成二分之一。史上第一次成案的罷免案因為投票率僅兩成而被否決。

當時的立委選制還是複數選區(同一個選區選出多個人),若以得票情形來看(中選會網站只有從第三屆起算的資料,因此以1995得票來參考),被提案罷免的立委包括當時的黨團書記長林志嘉(約6萬票,4.1%)、洪秀柱(約5萬票,3.5%)和另兩人,但要罷免他們必須要台北縣選民人數212萬當中的106萬人出來投票,然後至少要53萬人投贊成。現在的縣市議員仍然是以複數選區的方式來選舉,此問題仍然存在。而現今的立委選制雖已改成單一選區,只要投票率門檻存在,政治人物永遠都是老神在在。例如新北市第一選區的吳育昇委員在2012年獲11萬票,該選區29萬選舉人,必須要有近15萬人出來投票罷免他,而上次選舉當中其他三位候選人的票數加起來只有10.5萬票。雖說政治人物完全不用擔心罷免會過,但他們還是努力加高罷免的「成案」門檻(例如吳立委就提案連署過程必須提供身份證影本,並從嚴剔除影印不清楚的連署),其實這樣的擔憂是有點不必要的。

遺憾的是,貢寮居民從1985年開始反抗,然後從1994年到現在,二十年過去,我們已經花了3300億的建造經費(全球最貴的核電廠,還不包括後續的維護、使用、處理費),核四爭議仍然未解,公投法、代議制度也都無法解決這樣的重大爭議,而且我們似乎也看不到一個整體的能源政策(尤其是替代能源)規劃,正反雙方的意見仍然僵持不下。

Photo Credit: Lennon Ying-Dah WongCC BY SA 2.0

公投法的制訂及公投審議委員會

江院長於今年(2014)四月間曾經表示,公投高門檻不能怪他,因為那是民進黨通過的。但事實上,當時立法院仍然以國民黨和親民黨為多數,而且通過的是國親兩黨的版本。其他版本當中,投票率不到一半視為「無效」而非「否決」的兩個提案版本都被「聯手搓掉」(參閱〈公督盟:鳥籠公投誰搞的?還原公投法立法原貌立委提案、表決狀況現形〉)。在此國民黨版本公投法當中,還規定三年內不得對同事項重新提出公投,且若是「有關公共設施之重大政策複決案經否決者,自投票結果公告之日起至該設施完工啟用後八年內,不得重行提出」。

同時,這個通過的版本還在行政院之下設置了「公投審議委員會」來審查全國性公投案,迥異於其他版本中僅由中央選舉委員會負責程序審查。縱觀各國的公投設計,這個機制的存在是有檢討空間的,因為,若一個公投議案能獲得超過十萬人的初步連署,可見其已獲得一定的認可,但是這個機制卻又再讓少數的委員來否決數十萬人的連署結果,有違公投法當中設立「連署門檻」的初衷(畢竟,設立連署門檻就是要防止大家隨意發動公投,所以規定要有許多人認可之後公投案才可以成立)。這個公投審議委員會在2010年時就否決了ECFA公投,理由是台聯提出贊成ECFA公投,但理由都是反對ECFA;最近否決了民間提出的核四公投,公投審議委員會的理由和之前一樣。其實這有點奇怪,日常生活中,我們勸人不要做某件事情,不也常常是用負面表列嗎?例如:「你再吃糖果就會蛀牙(所以不能再吃)」「你再吃宵夜就會發胖(所以不能再吃)」「你再看電視就會近視(所以不能看)」。理由是負面,但投票表決要不要繼續做這件事情,似乎並沒有矛盾。重點是,為什麼會有這樣子「正反表列」的操作呢?就是因為我們的高通過門檻所導致:公投是拿來「否決議案」而非解決爭議。至於罷免,要成案本身就很不容易,要通過也實在太難了。

一句話總結:「那麼,我們現在能做什麼?」我想,就是盡量去了解核四的正反爭論、了解公投、罷免的程序,以及各種公共議題背後的意涵吧!

後記

有關於核四議題,2013年6月至8月進行的台灣選舉與民主化調查(TEDS),全台分層抽樣面訪民調有一系列的民意結果(樣本數2292,誤差為正負2%):是否支持續建核四? 續建28.5% 停建 58.4%

1.是否支持續建核四? 續建28.5% 停建 58.4%

2.假如電價會漲15%,仍支持停建嗎?續建36.8% 停建50.8%

3.外國專家說安全,仍支持續建嗎?續建47.5% 停建41.7%

4.是否會參與核四公投? 會 65.2% 不會 26.1%

5.公投投哪個 (上題不會即跳題)?續建21.2% 停建38.9% 跳題34.7%

出處:https://www.facebook.com/wearytolove/posts/10154054997305694?stream_ref=10

延伸議題:王宏恩,〈公投請納不在籍投票〉

文章經授權轉載自菜市場政治學:陳方隅 關於核四、公投法、罷免門檻的一些小故事 

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